La vertenza scaturisce dalla contestazione avanzata da un Segretario comunale in convenzione tra due comuni avente ad oggetto l’errata determinazione dell’indennità di posizione e, indi, di convenzione stessa, in base alla classe demografica del singolo ente capofila, piuttosto che alla somma di quelle di entrambi.
Il quadro normativo di riferimento
L’art. 10, D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, prevedeva la possibilità che i piccoli Comuni stipulino tra loro una convenzione per la costituzione di un unico ufficio di segreteria, al cui conferimento provvede l’Ente capofila. In tal caso l’atto congiunto stabilisce pure le modalità di espletamento del servizio, individuando il sindaco competente alla nomina ed alla revoca del segretario, determinandone il riparto degli oneri e la facoltà di recesso anticipato.
Quanto alla retribuzione del funzionario, poi, il regolamento prevede che essa includa una quota mensile aggiuntiva ed il rimborso delle spese di viaggio – documentate – per spostarsi da una sede all’altra per lo svolgimento delle incombenze, rimandando ai contratti collettivi di lavoro di cui all’art. 17, comma 74, la determinazione dell’indennità aggiuntiva «in base al numero dei comuni convenzionati ed alla complessità organizzativa degli stessi».
La disposizione è stata poi sostanzialmente confermata per la parte qui in rilievo dall’art. 98, comma 3, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico Enti Locali), onerando gli enti a notiziare della convenzione stipulata la Sezione regionale autonoma per la gestione dell’Albo, poi assorbita dal Ministero dell’Interno. Del resto la convenzione de qua si inserisce nella più ampia fattispecie di cui all’art. 30 del Tuel, che dispone che «1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un’opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare – tipo. 4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti».
Quanto al C.c.n.l. cui la legge rinvia per la determinazione degli emolumenti aggiuntivi, l’art. 37 di quello stipulato il 16 maggio 2001, dispone che la retribuzione dei segretari si compone, tra l’altro, dell’indennità di posizione e della retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate; mentre con riferimento a quest’ultima voce, da un lato, il successivo art. 41 la diversifica in base alle dimensioni demografiche degli enti e, dall’altro lato, l’art. 45 attribuisce all’interessato una retribuzione mensile aggiuntiva di importo pari alla maggiorazione del 25% della retribuzione complessiva di cui al predetto art. 37, comma 1, lett. da “a” ad “e”, in godimento e, quindi determinata anche in base all’indennità di posizione percepita.
La tesi permissiva
Sul problema di come inquadrare la sede di Segreteria così sorta l’Agenzia dei Segretari era intervenuta con i pareri n. 90/2000 n. 164/2000 e poi con quello n. 270/2001, stabilendo che essa dovesse ritenersi autonoma e, pertanto, riclassificata ex novo in base alla somma degli abitanti di ciascun comune associato, facendola pertanto confluire in una fascia superiore rispetto a quella di appartenenza del solo Ente capofila e, per l’effetto, facendo lievitare l’indennità di posizione spettante al Segretario assegnato al relativo incarico.
Fascia nuova alla stregua della quale riparametrare gli emolumenti del segretario in convenzione, ex art. 41 C.c.n.l. cit.
La tesi ostativa
Tuttavia, dopo la soppressione dell’Agenzia con il D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, ed il suo assorbimento nel Dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, si è dubitato di tale possibilità di rideterminazione degli emolumenti in parola sia pure dopo la riclassificazione degli enti convenzionati ora di competenze del Prefetto.
Difatti l’Albo Nazionale per la gestione dei Segretari con il parere 24 marzo 2015, n. 485/E, ha viceversa ritenuto che in caso di convenzionamento per le funzioni di segreteria, ai fini dell’inquadramento per fasce demografiche degli Enti locali, debba aversi riguardo alla densità abitativa del Comune capofila, cui andrà ragguagliata, pertanto, anche l’indennità di posizione del relativo funzionario incaricato.
Fermo restando, conclude la direttiva, che il Segretario dovrà comunque aver conseguito l’idoneità alla nomina presso il comune di più elevata classificazione tra quelli facenti parte della convenzione.
Ha aderito a tale orientamento restrittivo anche il Ministero dell’Economia e Finanze con il parere 29 settembre 2014, prot. n. 76063, affermando che «non è possibile parametrare la retribuzione di posizione alla fascia demografica derivante dalla somma degli abitanti degli enti in convenzione presso cui il segretario presta servizio, non potendosi infatti determinare, con la sola convenzione, alcuna modifica della retribuzione di posizione che resta ancorata alla fascia professionale di appartenenza del segretario stesso e alla tipologia del singolo ente inizialmente ricoperto», all’uopo richiamando un parere A.Ra.N. del 2013 secondo cui la retribuzione de qua andrebbe calcolata ai sensi dell’art. 41 con esclusivo riferimento alla classe demografica dell’ente di cui è titolare.
La circolare Ministero Interno 24 marzo 2015, n. 485
Sulla questione della riclassificazione nel caso delle convenzioni di segreteria, dopo la consolidata prassi invalsa nell’ex Agenzia di sommare le popolazioni residenti in ciascuno degli enti associati, il Ministero dell’Interno, con la Circ. 24 marzo 2015, n. 485, è intervenuto con un nuovo sistema in base al quale afferma di doversi fare a tal fine riferimento solo alla densità demografica del comune capofila, anche sotto il profilo della determinazione delle indennità del segretario ivi addetto.
La recentissima decisione del Tribunale di Tivoli
Il Tribunale del Lavoro di Tivoli, pur dando atto dei contrasti applicativi ed interpretativi di cui innanzi e dai dibattiti giurisprudenziali in corso (da ultimo Trib. del Lavoro di Como, 23 settembre 2016, n. 203, che ha disapplicato la circolare n. 485 cit. ritenendola in contrasto con la gerarchia delle fonti in materia di lavoro pubblico privatizzato di cui all’art. 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165; contra Trib. del Lavoro di Bergamo, 18 gennaio 2017, n. 30, che ritiene che, in assenza di una espressa disposizione normativa in tal senso, alcuna nuova amministrazione può essere surrettiziamente introdotta, anche perché la maggiore gravosità dei compiti assegnati è remunerata dal C.c.n.l. attraverso una voce retributiva apposita al Segretario determinata proprio in base al numero dei Comuni convenzionati. Cosmai, Anche il Tribunale ordinario limita il trattamento retributivo dei Segretari Generali, in Questo Quotidiano, 14 febbraio 2017) opta per la tesi più favorevole al lavoratore sia dubitando della legittimità della circolare ministeriale perché lesiva delle prerogative contrattuali dei segretari, sia perché la riclassificazione degli enti convenzionati oggetto di controversia era stata anzitempo effettuata dal Prefetto in base alla somma delle popolazioni residenti in ciascun comune, secondo la prassi già consolidata. Riclassificazione, dunque, vincolante ai fini retributivi di che trattasi.
Trib. di Tivoli, Sez. Lavoro, 28 febbraio 2017, n. 163
