Tempi di pagamento: la fatica organizzativa è l’unica strada

La circolare, per una volta, non si affida a slogan o taumaturghi. Non è certo con la sola e maldestra disposizione di cui all’articolo 4-bis del decreto-legge 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, che si può ottenere il risultato – fondamentale e necessario – del rispetto dei tempi di pagamento.

Non è, cioè, immaginabile che l’obiettivo possa dipendere dall’azione di singoli soggetti. Certo, i dirigenti svolgono un ruolo fondamentale. Ma, non è un caso che la circolare richiami alla loro responsabilità molte altre figure:

• i competenti uffici delle entrate, perchè anticipino “l’emissione di avvisi di accertamento e l’attività di recupero coattivo, senza attendere l’approssimarsi dei termini di prescrizione e decadenza stabiliti dalla legge“;
• uffici finanziari e uffici competenti alle entrate, affinchè le previsioni di cassa siano “formulate sulla base dell’attuazione delle predette attività, al fine di ottenere una stima quanto più possibile realistica delle riscossioni che si realizzeranno nell’esercizio“;
• l’organo esecutivo, chiamato a modificare con gli strumenti di flessibilità previsti dall’ordinamento, il piano di gestione nei casi previsti dall’art. 175, comma 5-quater, del TUEL o la variazione delle dotazioni di cassa adottata per le restanti fattispecie, tramite preventiva programmazione sulla quale coinvolgere i responsabili dei servizi, l’adeguamento degli stanziamenti alle effettive necessità;
• il consiglio in sede di approvazione del bilancio per la corretta determinazione del fondo
• crediti di dubbia esigibilità unitamente alla formulazione delle previsioni di competenza e di cassa sulla base del principio di competenza finanziaria potenziata;
• ancora l’organo esecutivo, chiamato ad adottare direttive, linee guida, regolamenti organizzativi che dettagliano le misure da attuare per garantire il rispetto del termine di 30 giorni previsto per il pagamento delle somme nascenti da somministrazioni, forniture ed appalti;
• il segretario comunale, chiamato alle necessarie attività di coordinamento e a dare l’incipit della mappatura dei processi inerenti al ciclo passivo della spesa e agli interventi che possono essere intrapresi per arrivare al pagamento delle fatture commerciali nei trenta giorni previsti;
• l’organo di revisione, competente non solo alla verifica – statica ed ex post – dell’indicatore dei tempi, ma soprattutto della corretta gestione della cassa e dell’attendibilità delle previsioni, al rispetto dell’obbligo previsto dall’art. 183, comma 8, del decreto legislativo n. 267 del 2000, che impone all’ente l’accertamento preventivo della compatibilità del programma dei pagamenti scaturenti dall’adozione di provvedimenti che comportano impegni di spesa, con i relativi stanziamenti di cassa;
• gli ” organismi/nuclei di valutazione, è demandato il ruolo attivo e propositivo di rappresentare, per iscritto, eventuali integrazioni/implementazioni nella sezione performance del PIAO – Piano integrato di attività e organizzazione – anche prevedendo la validazione della sezione stessa, affinché il rispetto dei tempi di pagamento sia obiettivo trasversale all’intera struttura organizzativa, assicurandosi del collegamento tra il valore assunto dal tempo medio di ritardo e la performance erogata ai dirigenti/responsabili dei servizi”.

Ovviamente, sebbene la circolare non vi faccia espresso riferimento, il richiamo è anche rivolto ai responsabili dei servizi finanziari.

Non è con la sola previsione della decurtazione della retribuzione di posizione che si ottenga l’organizzazione operativa di un risultato, quello della tempestività dei pagamenti, che a ben vedere – come conferma la circolare – è talmente trasversale da attraversare tutti i soggetti dell’ente, politici, gestionali e di controllo.

Ed è chiaro che si tratta di un obiettivo di performance di natura generale, al livello dell’ente. Sicchè non si capisce perchè l’incidenza sul risultato debba riguardare solo alcuni soggetti, i dirigenti e il responsabile dei servizi finanziari, e non gli altri organi indicati dalla circolare.

Si pensi a quanto fondamentale risulti l’opera non solo della materiale puntualità nel liquidare e pagare, ma anche e soprattutto della riscossione.

L’acquisizione concreta delle entrate costituisce da sempre un punto debolissimo dell’organizzazione pubblica in generale e degli enti locali in particolare, specie al sud.

E’ come se i soggetti competenti alle riscossioni vivessero in un mondo a parte. Le riscossioni tributarie e patrimoniali vengono effettuate in tempi cadenzati e “sacrali”, quasi astratti e distinti dalla gestione corrente; per meglio dire, se la spesa appare funzione continuativa, l’incasso, al contrario, è vissuto come evento speciale.

Infatti, non a caso la Rgs punta il dito contro la pessima, quanto inveterata, abitudine di emettere gli avvisi di accertamento e attivare l’attività di recupero coattivo, all’approssimarsi dei termini di prescrizione e decadenza stabiliti dalla legge, mettendo a rischio non solo l’effettiva acquisizione dell’entrata, ma soprattutto il ritmo degli incassi, che poi causa i problemi di copertura dai quali dipendono molte volte i ritardi nei pagamenti.

Ed è sempre ineccepibile la Rgs quanto, senza infingimenti, indica un’altra causa tipica e diffusissima che innesca i ritardi: l’accertamento preventivo che il programma dei pagamenti sia compatibile con gli stanziamenti e le regole di finanza, tra le quali rientra, ovviamente, la copertura per cassa, va fatto “al momento dell’adozione di provvedimenti che comportano impegni di spesa, o, preferibilmente, già nella fase della prenotazione di impegno, e non al momento dell’emissione del mandato, al fine di evitare lo sforamento dei tempi di pagamento, fattispecie foriera di generare, potenzialmente, anche responsabilità amministrativa, in quanto il ritardo del pagamento espone la p.a. alla corresponsione degli interessi sanzionatori“.

Il farraginosissimo sistema della contabilità potenziata obbliga a programmare i pagamenti, che vanno imputati a specifiche scadenze, anche successive all’anno finanziario in corso. Capitolati, bandi e contratti debbono essere costruiti evidenziando la programmazione dei pagamenti: le scadenze dovrebbero essere fissate in cronoprogrammi precisi, da considerare ai fini dell’imputazione della spesa già al momento della prenotazione. Questa fase delicatissima implica un ragionamento complessivo, figlio proprio dell’organizzazione, sulle disponibilità di cassa.

Se l’imputazione della spesa va a cadere in una fase in cui si abbia ragionevole certezza che le disponibilità di cassa siano limitate e da destinare a precedenti o prioritari interventi, le soluzioni sono poche: rinviare l’intervento o programmare con date diverse l’imputazione dei pagamenti o provare a sollecitare gli incassi. Poche, ma necessarie.

Partire, invece, comunque facendo il cosiddetto “atto di fede” di cui parla Matteo Barbero, eleva all’estremo il rischio di causare ritardi nei pagamenti.

Controlli effettivi e seri sulla gestione dovrebbero evitare l’adozione di provvedimenti così a rischio. Ma, come già rilevato, il codice dei contratti per primo, ponendosi in contrasto insanabile con le regole di finanza pubblica, contiene la deleteria previsione dell’articolo 17, comma 2, che applicata alla lettera consente proprio di attivare obbligazioni contrattuali nemmeno precedute da prenotazione e, quindi, del tutto non programmabili e prevedibili ai fini dei flussi di cassa.

Per quanto il codice dei contratti ammetta simile assurdità, direttive e regole interne volte alla sana gestione dovrebbero chiarire comunque che anche nel caso degli affidamenti diretti occorre una programmazione operativa, conforme alla programmazione della spesa ai fini delle verifiche della cassa e della puntualità dei pagamenti. I servizi finanziari e i revisori dei contri dovrebbero fare buona guardia su ogni provvedimento che faccia sorgere d’improvviso obbligazioni come “atto di fede”.

E’ vero: il sistema attuale non consente una gestione dei flussi di cassa ragionevole e funzionale, come sempre evidenzia Matteo Barbero. E c’è l’incognita assoluta delle spese connesse a trasferimenti di altre PA, dei quali non si può davvero essere mai certi.

Ma, è qui che i principi contabili e di bilancio, da pura astrazione accademica, dovrebbero trovare sede ed attuazione. La programmazione e l’indirizzo politico amministrativo dovrebbe assolvere al compito di scegliere tra un insieme determinato di risorse e un insieme determinato di attività, sapendo che il primo insieme non consente mai di realizzare per intero il secondo: “politica”, quindi, è scegliere quali azioni portare avanti, quali rinviare, quali scartare.

Invece, la tendenza è sempre quella di “fare tutto” e farlo subito. Programmare, realizzare cronoprogrammi, progettare ed attuare è “perdita di tempo”: da qui anche l’orrore per la “gara”, vista come un elemento di ritardo evidentemente solo da chi appunto pensa che tutto vada fatto all’istante.

Ma, la fisica e anche le regole gestionali e contabili, prevedono una materia ed un tempo, che messi in relazione danno corpo alla velocità. Essere tempestivi non vuol dire decidere e gestire all’istante, ma nel rispetto di tempi.

Se i pagamenti di un’obbligazione commerciale contratta con operatori economici sono connessi ad una fonte di entrata in ritardo o rischiosa, l’ente dovrebbe scegliere “politicamente”, come detto sopra, se rinviare, accantonare o se utilizzare provvisoriamente la cassa disponibile per quell’obbligazione, rinviando altri interventi a quando la cassa si ripristinerà una volta ottenuto il trasferimento.

Questo significa programmare, o almeno provarci. E questo comporta fatica: una fatica che, come evidenzia la Rgs, è organizzativa.