Tratto da GiurisprudenzaAppalti

La responsabilità precontrattuale può pertanto ritenersi sussistente anche a prescindere dalla valutazione di legittimità di qualsiasi provvedimento, siccome la stessa risale essenzialmente al comportamento della P.A. che, violando i doveri di correttezza e buona fede, abbia negativamente inciso sulla libertà negoziale del privato e leso il suo legittimo affidamento.

Questo quanto stabilito da Tar Campania, Napoli, Sez. I, 11/09/2026, n. 5163:

5. – La domanda risarcitoria è invece fondata, rivelandosi tale nei termini che seguono.

5.1. – Sul piano dei principi è utile premettere che, come noto, il riconoscimento del risarcimento da responsabilità precontrattuale della P.A. assicura la reintegrazione patrimoniale della sfera giuridica del soggetto leso, la cui lesione “non è causata in via diretta da un atto amministrativo, ma da un comportamento ascrivibile direttamente al soggetto leso, il quale si è determinato a tenere il suddetto comportamento a causa della fiducia mal riposta sul fatto che l’amministrazione si sarebbe comportata in maniera coerente, non contraddittoria e secondo buona fede”; cosicché: “La responsabilità precontrattuale costituisce, quindi, la sede di elezione in cui viene tutelato l’affidamento incolpevole del privato” (Cons. Stato – sez. VI, 3/3/2026 n. 1658, pp. 24.8.2 e 24.8.3).

La responsabilità precontrattuale può pertanto ritenersi sussistente anche a prescindere dalla valutazione di legittimità di qualsiasi provvedimento, siccome la stessa risale essenzialmente al comportamento della P.A. che, violando i doveri di correttezza e buona fede, abbia negativamente inciso sulla libertà negoziale del privato e leso il suo legittimo affidamento (cfr. Cons. Stato – sez. III, 5/7/2024 n. 5959: “la predicata responsabilità pre-contrattuale della P.A., che come è noto prescinde da una valutazione di illegittimità del provvedimento di autotutela e dal suo accertamento in sede giurisdizionale, fondandosi sulla violazione da parte della P.A. dei suoi doveri di buona fede e correttezza in contrahendo (come riconosciuto dalla giurisprudenza già fin da Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5, nel senso della “ordinaria possibilità che una responsabilità da comportamento sussista nonostante la legittimità del provvedimento amministrativo che conclude il procedimento”, atteso che “nell’ambito del procedimento amministrativo (…) regole pubblicistiche e regole privatistiche non operano, dunque, in sequenza temporale (prime le une e poi le altre o anche le altre). Operano, al contrario, in maniera contemporanea e sinergica, sia pure con diverso oggetto e con diverse conseguenze in caso di rispettiva violazione”)”.

A partire dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 5 del 2018, è stato dunque costantemente ribadito “che la pubblica amministrazione è obbligata a osservare le regola di condotta della buona fede anche nel corso di un procedimento amministrativo”, e che al riconoscimento di una sua responsabilità in contrahendo, per il risarcimento del danno causato al privato, può senz’altro pervenirsi qualora concorrano i seguenti elementi: “(i) un “affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui il privato ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose”, (ii) la circostanza che tale affidamento incolpevole “risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà”, (iii) la circostanza che “tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo.”, (iv) e infine che “il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione. Occorre, dunque, che dimostri che il comportamento scorretto dell’amministrazione ha rappresentato, secondo la logica civilistica del “più probabile che non”, la condicio sine qua non della scelta negoziale rivelatasi dannosa e, quindi, del pregiudizio economico di cui chiede il risarcimento. In altri termini, il privato deve fornire la prova che quelle scelte negoziali non sarebbero state compiute ove l’amministrazione si fosse comportata correttamente” (Ad. Plen, cit.).

Infine, occorre aggiungere che l’interessato che lamenti di aver subito un danno, a tale titolo, è tenuto a fornire la prova rigorosa del pregiudizio economico che assume causatogli dalla condotta della P.A. (cfr. Cons. Stato – sez. IV, 30/10/2024 n. 8668: “In senso contrario il Collegio ricorda, infatti, che, secondo un costantane indirizzo interpretativo di questo Consiglio di Stato, quando è proposta una domanda risarcitoria, l’assenza di prova non può essere sopperita neppure facendo leva sul metodo acquisitivo, proprio del processo amministrativo impugnatorio, in quanto nell’azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo e dell’onere della prova, sancito in generale dall’ art. 2697, primo comma, c.c., opera con autonoma pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio invece dell’azione di annullamento (cfr. per tutte, Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 settembre 2021, n. 6240; in termini, Consiglio di Stato Sez. V, 18 marzo 2019, n. 1737; Consiglio di Stato, IV, 5 febbraio 2018, n. 701), ragione per la quale la parte che lamenta un danno deve fornirne una prova rigorosa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7; id., 12 maggio 2017, n. 2; cfr. anche Cass. civ. Sez. III, 17 settembre 2013, n. 21255). Il principio è stato ribadito anche di recente dalla Sezione (Sez. IV, 16 novembre 2022, n. 10092) che ha avuto modo di puntualizzato che nelle cause che presentano una domanda risarcitoria, resta fermo l’onere di allegazione e prova da parte del danneggiato (artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.), poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697, primo comma, c.c. opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.), ragione per la quale le parti non possono sottrarsi all’onere probatorio e rimettere l’accertamento dei propri diritti all’attività del consulente tecnico d’ufficio”).

Da ultimo, va detto infine che tra le poste risarcibili rientrano, quando il contratto non sia stato concluso, a titolo di danno emergente le spese invano sostenute dal privato, e, quale lucro cessante, l’eventuale perdita da parte sua di altre e diverse opportunità di guadagno, (cfr. Cons. Stato – sez. IV, 30/10/2024 n. 8668, cit.: “Tradizionalmente si ritiene che in materia di responsabilità precontrattuale il risarcimento debba essere contenuto nei limiti dell’interesse negativo. Quando, come avvenuto nel caso in esame, il contratto non è concluso, il contraente deluso non acquisisce, invero, il diritto a percepire le utilità che avrebbe conseguito in seguito all’adempimento (c.d. interesse positivo), ma unicamente il diritto ad essere messo nella stessa posizione in cui si sarebbe trovato nel caso in cui non avesse mai iniziato le contrattazioni (c.d. interesse negativo).In pratica, secondo un consolidato insegnamento giurisprudenziale, sarebbero risarcibili unicamente a titolo di danno emergente le spese fatte, nonché a titolo di lucro cessante la perdita di eventuali altre opportunità di guadagno ( Cons. St. 15 settembre 2014, n. 4674; Cass., 12 febbraio 1982, n. 855; Cass., 14 giugno 1982, n. 3613; Cass.,25 gennaio 1988, n. 582; Cass., 26 maggio 1992, n. 6294,; Cass., 12 marzo1993, n. 2973,; Cass., 25 febbraio 1994, n. 1897,; Cass., 30agosto 1995, n. 9157; Cass., 10 maggio 1996, n. 4421). […] In base ad un comune insegnamento, le spese comprendono i costi sostenuti per lo svolgimento delle trattative, quali viaggi, redazione di progetti, nonché i costi per la stipulazione del contratto, quali assistenza legale, redazione dell’atto pubblico, tasse, nonché ancora i costi effettuati per iniziare l’adempimento o per ricevere la prestazione (ex pluribus, Cass. 27 ottobre 2021, n. 30186)”).