Le sezioni unite della Corte di Cassazione con la sentenza 10244/22021, dovendo decidere in ordine una controversia che riguarda la regolarità della convocazione delle sedute per l’elezione del coordinatore dell’assemblea regionale ANCI della Calabria, ribadiscono la natura giuridica di quell’associazione dei comuni.
La Corte Suprema afferma quindi che sebbene l’ANCI veda attribuiti a sé anche compiti di natura tendenzialmente amministrativa, svolti su mandato e dietro finanziamento statale e il cui esercizio è regolato da norme di natura pubblicistica, l’assenza di un’espressa previsione normativa che la qualifichi come «ente pubblico» ai sensi dell’art. 4 della legge numero 70/1975, la forma giuridica prescelta e la sua funzione lato sensu sindacale, ossia di rappresentanza degli interessi dei comuni associati e di raccordo con il sistema centrale, inducono ad escludere che essa possa essere annoverata tra le pubbliche amministrazioni indicate nell’art. 1, comma 2 del d.lgs.165/2001.
Essa è un soggetto di diritto privato: lo statuto è inequivoco in tal senso, come si desume dal nomen iuris utilizzato, dal rinvio per la sua regolamentazione alle norme del codice civile, dalla sua struttura,dall’atto costitutivo inter vivos posto in essere dai comuni promotori; dalla libertà nella adesione e nella recedibilità degli associati. I suoi scopi sono stati individuati in quelli tipici delle associazioni di rappresentanza (come sindacati, o associazioni di categoria) che, attraverso la partecipazione in ogni sede nella quale si discutono questioni di interesse delle istituzioni locali rappresentate, coincidono con la tutela degli interessi degli associati.
Come è stato già affermato in vicende analoghe dalla stessa Corte, «Sarebbe illogico postulare che la scelta di quel paradigma privatistico per la realizzazione delle finalità perseguite dalla pubblica amministrazione sia giuridicamente priva di conseguenze, ed è viceversa del tutto naturale che quella scelta, ove non vi siano specifiche posizioni in contrario o ragioni ostative di sistema, comporti l’applicazione del regime giuridico proprio dello strumento societario adoperato».
Ne consegue che, trattandosi di un soggetto di diritto privato e discutendosi della legittimità di atti non riconducibili all’esercizio di alcun pubblico potere, in mancanza di specifiche disposizioni normative contrarie, la procedura di convocazione dell’assemblea e di nomina del coordinatore regionale deve dichiararsi sottoposta alla giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto nei termini di legge.
Ciò non contrasta con la definizione che dell’ANCI ha dato la Corte costituzionale, qualificandola «ente esponenziale», giacché in tale definizione rientrano anche tutti quegli organismi che, nel rapporto con le istituzioni centrali, si fanno portatori di interessi cosiddetti diffusi e che, in virtù di questa funzione, assumono una posizione qualificata e particolare, senza tuttavia che ciò possa incidere sulla loro natura privata o pubblica e, correlativamente, sulle modalità operative secondo gli schemi del diritto privato eventualmente prescelti.
Per Pubblica Amministrazione si intendono, dal punto di vista soggettivo, sia gli organi amministrativi dello Stato sia gli enti pubblici.L’art. 28 della Costituzione costituisce il riferimento normativo per qualificare lo Stato – amministrazione come ente pubblico: mancano invece norme che definiscano l’«ente pubblico» in quanto tale o che offrano sicuri indici di riferimento per la collocazione della pluralità di organismi che operano nel settore della pubblica amministrazione sotto un unico paradigma.
A tal fine, la dottrina ha elaborato vari criteri. Quelli più comunemente proposti sono il fine dell’ente, il regime dei controlli, i rapporti con la finanza statale o regionale. Ciascuno di essi, tuttavia, non è di per sé esaustivo e tutti mantengono un alto tasso di empiricità che li rende ambivalenti: quanto al fine, negli ordinamenti democratici moderni non si può più affermare che lo Stato sia l’unico depositario dei valori della comunità, ben potendo gli stessi essere perseguiti anche da soggetti privati; quanto ai controlli, è facile constatare che lo Stato controlla e sovvenziona numerose attività private che ritiene rivestano interesse per la collettività; quanto all’ultimo criterio, è anch’esso un indice insufficiente, numerosi essendo gli enti privati che ricevono finanziamenti dallo Stato e sono perciò obbligati a rendicontazione e finanche a bilanci preventivi.
Può comunque affermarsi, seguendo la dottrina tradizionale, che tali indici, congiuntamente riscontrabili, rivelano la natura pubblica dell’ente solo se ne dimostrano il dovere istituzionale di agire per la cura di un interesse collettivo.
