La mancata approvazione dei documenti di bilancio impedisce l’assunzione di personale anche nei Comuni colpiti da eventi sismici
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
Si pone all’attenzione dei responsabili finanziari e del personale la deliberazione n. 120 del 17 settembre 2020, pronunciata dalla Corte dei conti-Sicilia, sul tema dei divieti all’assunzione di personale in ragione della mancata approvazione, nei termini di legge, di atti contabili quali il rendiconto della gestione ed il bilancio di previsione.
La delibera, a ben vedere, contiene la risposta ad un quesito formulato da un Sindaco ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, per verificare la possibilità per l’Ente, alla luce del divieto imposto dall’art. 9, comma 1-quinquies, D.L. n. 113/2016, pur in assenza di rendiconto di gestione del 2019 e in esercizio provvisorio per l’anno 2020, di potere ugualmente e legittimamente procedere ad assunzioni, in considerazione che le correlate spese di personale sono specificamente finanziate da fondi esterne al bilancio a ciò vincolate.
Al riguardo, giova ricordare la normativa di riferimento, ovvero:
– l’art. 227 TUEL (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), il quale dispone l’obbligatoria adozione del rendiconto della gestione, ovvero del principale strumento che fa conoscere a consuntivo le risultanze della gestione finanziaria, economica e patrimoniale dell’ente locale, entro il 30 aprile dell’anno successivo; il rispetto della tempistica è di tale importanza che la stessa disposizione riconnette espressamente alla mancata approvazione del rendiconto entro il termine, l’esercizio del potere sostitutivo di cui ai successivi artt. 137 e 141 TUEL, che sviluppano la prescrizione contenuta nell’art. 120 Cost.;
– l’art. 9, comma 1-quinquies, D.L. 24 giugno 2016, n. 113, aggiunto dalla L. di conversione 7 agosto 2016, n. 160 e, successivamente, modificato dall’art. 1, comma 904, L. 30 dicembre 2018, n. 145, il quale stabilisce che “In caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, nonché di mancato invio, entro trenta giorni dal termine previsto per l’approvazione, dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 13 della L. 31 dicembre 2009, n. 196 , compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali, ferma restando per gli enti locali che non rispettano i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti la procedura prevista dall’art. 141 del testo unico di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. E’ fatto altresì divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo.”;
– l’art. 9, comma 1-octies, D.L. 24 giugno 2016, n. 113, secondo cui “La prima applicazione dei commi da 1-quinquies a 1-septies è effettuata con riferimento al bilancio di previsione 2017-2019, al rendiconto 2016 e al bilancio consolidato 2016. Alle autonomie speciali e ai loro enti che applicano il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, a decorrere dall’esercizio 2016, la sanzione per il ritardo dell’invio dei bilanci e dei dati aggregati per voce del piano dei conti integrato alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 13, L. 31 dicembre 2009, n. 196, decorre, rispettivamente, dall’esercizio in cui sono tenuti all’adozione dei nuovi schemi di bilancio con funzione autorizzatoria, del bilancio consolidato e del piano dei conti integrato.”;
– la disciplina dettata dall’art. 163 TUEL e dall’art. 43, D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, e relativi principi contabili, da cui deriva l’impossibilità di assumere spese, in costanza di esercizio provvisorio, al di là del limite dei dodicesimi, con la sola eccezione dei casi, tassativi, elencati dal predetto art. 163, comma 5 e, per l’effetto, l’impossibilità di procedere ad assunzioni di personale in costanza di gestione “provvisoria” del bilancio.
Quanto premesso, al magistrato contabile si pone il quesito in ordine alla compatibilità del divieto assunzionale in discorso con il contenuto dell’art. 14-bis, D.L. 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, nella L. 14 giugno 2019, n. 55, come modificato dall’art. 9 vicies bis, L. 12 dicembre 2019, n. 156, che stabilisce: “Tenuto conto degli eventi sismici di cui alla deliberazione del Consiglio dei ministri 28.12.2018 ( i.e. Dichiarazione stato di emergenza per il sisma che ha colpito i Comuni in provincia di Catania) e del conseguente numero di procedimenti gravanti sui comuni [..], gli stessi possono assumere con contratti di lavoro a tempo determinato, in deroga all’art. 259, comma 6, del TUEL [..] e ai vincoli di contenimento della spesa di personale di cui all’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/ 2010, e di cui all’art. 1, comma 557 e 562, della L. n. 296/2006, [..] ulteriori unità di personale con professionalità di tipo tecnico o amministrativo-contabile fino a 40 unità complessive per ciascuno degli anni 2020 e 2021. Ai relativi oneri, [..], si fa fronte con le risorse disponibili nella contabilità speciale intestata al Commissario straordinario[..]”, e che reca, in buona sostanza, la facoltà dei Comuni colpiti dal sisma di assumere con contratti di lavoro a tempo determinato, in deroga all’art. 259, comma 6, TUEL (bilancio di previsione stabilmente riequilibrato), ai vincoli di spesa di personale ex art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010 ed ex art. 1, commi 557 e 562, L. n. 296/2006.
Il giudice dei conti, effettuata un’ampia disamina argomentativa, esclude che quest’ultima normativa (peraltro di natura eccezionale, trovando fondamento nello “stato di emergenza”), comporti il superamento del divieto recato dall’art. 9, comma 1-quinquies, D.L. n. 113/2016, atteso, in particolare, che il legislatore ha chiaramente previsto che la regula juris recata dall’art. 14-bis, D.L. n. 32/2019, è idonea a superare solo alcune specifiche ipotesi di divieto di assunzioni, ma non le altre previste nell’ordinamento.
In conclusione la Corte, tralasciando peraltro considerazioni interpretative basate sull’intenzione del legislatore storico, ricostruita sulla base dei lavori preparatori, che appaiono deporre nel senso di una precisa scelta volta ad evitare l’aumento incontrollato di assunzione di personale, ritiene di evidenziare il rilievo che assume il criterio dell’interpretazione adeguatrice alla Costituzione e, pertanto, è dell’opinione che il legislatore non ha assegnato all’art. 14-bis, D.L. n. 32/2019, l’attitudine a vincere il divieto di assunzioni ex art. 9, comma 1-quinquies, D.L. n. 113/2016, nella piena consapevolezza di non potere incidere radicalmente su valori espressivi di uno dei capisaldi del principio costituzionale di coordinamento della finanza pubblica.
Giova rilevare che la giurisprudenza, anche consultiva, della magistratura contabile, non manca di sottolineare come la disposizione limitatrice di cui all’art. 9, comma 1-quinquies, D.L. n. 113/2016:
– ha imposto un preciso divieto legale di assunzione per gli enti inadempienti, ancor più pregnante se si pensa che il divieto ha ad oggetto anche la stipula di contratti di servizio che si configurino elusivi del precetto contenuto nella normativa sopra indicata e che lo stesso legislatore individua quale sanzione per gli enti locali (trattasi, invero, di una sanzione “diretta” per l’ente inadempiente, consistente nell’impossibilità di una qualsivoglia spesa per il personale fino all’approvazione tardiva degli atti contabili principali);
– prevedendo una misura estrema per l’amministrazione interessata, è chiaramente indirizzata a stimolare, nell’ottica del conseguimento di una sana gestione delle risorse finanziarie, il perseguimento degli obiettivi di trasparenza e chiarezza nella rappresentazione della situazione economica e patrimoniale dell’ente locale al fine di stimolare la più ampia responsabilizzazione nei diversi livelli di governo dell’ente locale, atteggiandosi quali norma rispondente a garantire il coordinamento della finanza pubblica e l’armonizzazione dei bilanci, ed il rispetto dei principi di cui all’art. 81 Cost.
Ad ogni buon conto, il divieto si estende fino all’intervenuta approvazione del bilancio (di previsione, consuntivo, consolidato), anche oltre il termine di legge, ovverosia fino al venir meno della situazione d’inadempimento; conseguentemente, la violazione dei termini per l’approvazione del bilancio de quo, adempimento con carattere assoluto ed inderogabile, fa automaticamente scattare l’imposto divieto ad assumere personale (a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto), la cui violazione comporta l’assunzione illecita di spese e, conseguentemente, un nocumento erariale per l’amministrazione da considerarsi danno erariale, che andrà determinato avuto riguardo alle retribuzioni erogate al personale dalla data dell’assunzione fino alla data di avvenuta approvazione del bilancio mancante.
