Il trasporto di rifiuti è attività ad alto rischio corruttivo per il pericolo di infiltrazioni della criminalità organizzata
di Massimo Asaro – Specialista in Scienza delle autonomie costituzionali, funzionario universitario Responsabile affari legali e istituzionali
Il sistema dei controlli doganali sulle merci ha come perno la ragionevolezza dei termini per il compimento dei procedimenti di verifica nei quali però vi è la prevalenza delle finalità pubbliche di garanzia e perciò l’Agenzia può bloccare le merci per assicurare il rispetto degli interessi superiori tutelati. La sentenza in commento tratta del danno cagionato dalla P.A. al privato per effetto del suo agire o, nel caso specifico, del suo agire (asseritamente) tardivo. Ci muoviamo nell’ambito dell’attività ispettiva doganale che, come vedremo, non rientra appieno nell’attività amministrativa ordinariamente disciplinata in via generale dalla L. n. 241/1990 e smi che, come noto, detta disposizioni anche in materia di ritardo (v. art. 2, comma 9 ss.). Secondo il Consiglio di Stato, l’art. 2, L. n. 241/1990 racchiude uno dei principi fondamentali dell’ordinamento in tema di azione amministrativa e «sancisce l’obbligo per l’amministrazione di concludere ogni procedimento con provvedimento espresso entro un termine certo, che è quello generale fissato dal comma 3 (attualmente ridotto da 90 a 30 giorni dall’art. 7, L. n. 69/2009) o quello indicato da specifiche disposizioni di legge» (tra tante Cons. Stato, Sez. V, 23 ottobre 2012, sent. n. 5413).
A tal proposito si ricorda che l’art. 7, comma 2, L. n. 69/2009 stabilisce che 2. “Il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti; di esso si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato. Il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, adotta le linee di indirizzo per l’attuazione del presente articolo e per i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento.”. A seguito dell’introduzione nell’ordinamento italiano della responsabilità da ritardo della P.A. si è sviluppata una giurisprudenza più severa rispetto a quella formatasi nel quadro normativo antecedente. Si è affermato che, «a seguito dell’introduzione dell’art. 2 bis nel corpo della L. n. 241/1990, ad opera della lett. c), comma 1, dell’art. 7, L. 18 giugno 2009, n. 69, le Pubbliche Amministrazioni sono oggi tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo, e questo anche nell’ipotesi in cui il provvedimento amministrativo, legittimo ma adottato con ritardo, sia sfavorevole al privato; tuttavia non basta l’inosservanza del termine ordinamentale per la conclusione del procedimento, essendo necessario anche che il ritardo sia ascrivibile ad un’inosservanza dolosa o colposa dei termini di legge o di regolamento stabiliti per l’adozione dell’atto terminale» (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 25 giugno 2014, sent. n. 6731).
Prima di trattare delle conseguenze del ritardo posto in essere dall’Amministrazione doganale è utile qualche cenno istituzionale sull’Ente, attualmente “Agenzia delle Dogane e dei Monopoli”, gemmazione della riforma Bassanini in materia di riorganizzazione del Ministeri (artt. 8 e 9, D.Lgs. n. 300/1999). Nel 2012, l’ex Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e l’Agenzia del territorio sono incorporate, rispettivamente, nell’Agenzia delle dogane e nell’Agenzia delle entrate (art. 23-quater, D.L. n. 95/2012 conv. con modif. dalla L. n. 135/2012). L’Agenzia è un Ente pubblico, giuridicamente distinto dall’Amministrazione statale (anche per quanto riguarda il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato) la quale ne conserva la sola vigilanza da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. L’Agenzia:
a) presidia l’amministrazione dei tributi doganali, della fiscalità interna degli scambi internazionali e delle accise, assicurando l’accertamento, la riscossione e il contenzioso;
b) presidia la gestione dei servizi doganali, garantendo l’applicazione del codice doganale dell’Unione Europea e di tutte le misure, incluse quelle relative alla politica agricola e alla politica commerciale comune, connesse agli scambi internazionali;
c) svolge funzioni extratributarie e controlli in sede di esportazioni, secondo quanto stabilito dal Codice doganale comunitario (Regolamento CEE n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992 e Regolamento CE n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2304/2008). Nel 2005 nel testo sono state introdotte varie modifiche per rafforzare le esigenze in materia di sicurezza per i movimenti di merci che varcano le frontiere internazionali. A tal fine, gli operatori economici sono obbligati a fornire alle autorità doganali informazioni sulle merci prima della loro importazione nell’UE o della loro esportazione a partire dal territorio comunitario. Le Autorità doganali hanno la responsabilità primaria della supervisione degli scambi internazionali della Comunità, in modo da contribuire al commercio leale e libero, all’attuazione degli aspetti esterni del mercato interno, della politica commerciale comune e delle altre politiche comunitarie comuni riguardanti il commercio e la sicurezza dell’intera catena logistica;
d) tutela la Comunità dal commercio sleale e illegale sostenendo, nel contempo, le attività commerciali legittime e la tutela dell’ambiente (art. 2, Reg. CE n. 450 del 23 aprile 2008);
e) concorre alla sicurezza e alla tutela dei cittadini, controllando le merci in ingresso nell’Unione Europea e contrastando fenomeni criminali come contrabbando, contraffazione, riciclaggio e traffico illecito di armi, droga, rifiuti, alimenti e farmaci non rispondenti alla normativa sanitaria vigente (art. 2 dello Statuto dell’Agenzia).
Passando al procedimento di controllo doganale della esportazione dei rifiuti (per la definizione di questi v. art. 183, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 152/2006)., il contesto è stato attenzionato dalla L. n. 190/2012 recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, individua il trasporto, anche transfrontaliero, e lo smaltimento di rifiuti per conto di terzi, tra quelle attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa (art. 1, comma 53, lett. b), L. n. 190/2012) [De Benedetto M., Corruzione e controlli: una introduzione, in Corruzione e pubblica amministrazione, a cura di D’Alberti M., Jovene 2017].
Tenendo conto delle disposizioni contenute nel Codice doganale comunitario, i “controlli doganali” non sono verifiche meramente documentali o procedure autorizzative semplici bensì consistono in complesse operazioni di accertamento della sicurezza (sotto il profilo economico, della salute, etc.) della esportazione/transito delle merci [Di Lascio F., L’attuazione dei controlli: ispezioni e anticorruzione in Corruzione e pubblica amministrazione, a cura di D’Alberti M., Jovene 2017]. Il contrasto dei fenomeni criminali come contrabbando, contraffazione, riciclaggio e traffico illecito di armi, droga, rifiuti, alimenti e farmaci non è confinabile nel quadro normativo e procedimentale di cui al D.L. n. 145/2013 e alla L. n. 241/1990. L’art. 5, comma 2-bis, del citato D.L. stabilisce che “I procedimenti amministrativi facenti capo all’Agenzia delle dogane, agli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera, ai posti di ispezione frontaliera, alle aziende sanitarie locali, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, al Corpo forestale dello Stato, all’Agecontrol Spa, ai servizi fitosanitari regionali, all’ICE — Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane e alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, che si svolgono contestualmente alla presentazione della merce ai fini dell’espletamento delle formalità doganali, sono conclusi dalle amministrazioni competenti nel termine massimo di un’ora per il controllo documentale e di cinque ore per la visita delle merci. Nel caso di controllo che richieda accertamenti di natura tecnica, anche ove occorra il prelevamento di campioni, i tempi tecnici per conoscere i relativi esiti non possono superare i tre giorni. Del mancato rispetto delle disposizioni di cui al presente comma risponde il responsabile del procedimento amministrativo ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241“. Tale disposizione non riguarda l’esportazione di “rifiuti” ma solo di persone e merci.
Il controllo doganale, con un blocco del carico per il tempo necessario alle analisi, non è un comportamento qualificabile come colposo per la P.A. e che possa determinare un “danno da ritardo” nei confronti del privato che per ravvisarsi deve avere tutti gli elementi di cui all’art. 2043 c.c.
