Controinteressati alla impugnazione di una delibera di approvazione di uno strumento urbanistico
di Giuseppe Cassano – Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School Of Economics
Nella sentenza in esame il Consiglio di Stato, intervenuto in materia di variante ad un piano di risanamento urbanistico, affronta il tema della esatta individuazione dei soggetti controinteressati quando sia impugnato un atto di tal genere.
In via generale, occorre ricordare che la nozione di controinteressato al ricorso, come costantemente declinata in giurisprudenza, si fonda sulla simultanea sussistenza di due necessari elementi:
– quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l’agevole individuazione;
– e quello sostanziale, derivante dall’esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente (messa in forse dal ricorso avversario) fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa.
Ciò posto, se tra le posizioni processuali del ricorrente e del controinteressato esiste una relazione speculare e simmetrica, essa va indagata sul parametro dell’atto impugnato, poiché è rispetto ad esso che i contendenti coltivano opposte aspettative alla sua caducazione (il ricorrente) e alla sua conservazione (il controinteressato), correlate al riflesso pregiudizievole o vantaggioso che le stesse parti ne risentono nella propria sfera giuridica (Cons. Stato, sez. III, 31 ottobre 2017, n. 5038).
In via di ulteriore consecuzione logica, se l’atto esposto a gravame costituisce il collettore degli interessi in conflitto, dello stesso occorre prendere in considerazione i soli effetti immediati e diretti, prescindendo dai mutamenti conseguenti a successive e separate statuizioni dell’amministrazione, destinate a intervenire nel corso del procedimento e, rispetto alle quali, solo ex post potrebbero emergere ulteriori posizioni di interesse (ex ante non prefigurabili se non in via del tutto ipotetica e potenziale).
Va poi qui richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui non sono ravvisabili controinteressati rispetto all’impugnazione di strumenti urbanistici generali (Cons. Stato, sez. V, 4 settembre 2013, n. 4411).
Invero, la funzione esclusiva del piano urbanistico è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dal considerare le posizioni dei titolari di diritti reali, anche se nominativamente indicati, ed i vantaggi e gli svantaggi che ad essi possano derivare dalla pianificazione, senza che possa differenziarsi al riguardo la posizione degli interessati che abbiano presentato osservazioni e considerato inoltre che gli eventuali svantaggi non sono predeterminabili con certezza, essendo rimessi alla valutazione soggettiva del proprietario dell’area (Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2002, n. 3805).
Peraltro, costituendo le scelte di pianificazione urbanistica esercizio di ampia discrezionalità da parte della P.A. di conseguenza le stesse, nell’ambito del sindacato di legittimità del G.A., sono censurabili, oltre che per violazione di legge, solo per manifesta illogicità e/o irragionevolezza, ovvero insufficienza della motivazione, onde evitare un indebito sconfinamento nel cd. merito amministrativo (Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 28 settembre 2018, n. 925; Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2017, n. 4707).
D’altro canto, controinteressato al ricorso giurisdizionale è il portatore di un interesse sostanziale di carattere conservativo antitetico a quello dedotto in giudizio dal ricorrente, individuabile o sul piano formale dall’essere direttamente contemplato dall’atto impugnato, oppure sul piano sostanziale per essere riconoscibile come titolare in concreto del predetto interesse; pertanto, non devono essere chiamate a contraddire tutti i soggetti che comunque possono trarre un vantaggio dall’atto impugnato allorché la loro identità non sia evincibile in via immediata (T.a.r. Sicilia, Catania, sez. III, 26 maggio 2009, n. 982).
Orbene, venendo più da vicino alla questione oggetto di intervento dell’adito Collegio di Palazzo Spada, occorre precisare come il primo Giudice, con l’impugnata sentenza, abbia affermato che il riferito principio – per cui, di norma, non sono configurabili controinteressati in ordine all’impugnazione degli strumenti pianificatori – incontra un’eccezione laddove oggetto del gravame sia una variante che abbia un oggetto del tutto peculiare e circoscritto, nonché nei casi in cui risulti evidente l’esistenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell’atto, che determinano la loro qualità di controinteressati.
Il Consiglio di Stato, da parte sua, rispetto a tale argomentare – che per individuare i controinteressati fa leva sulla natura giuridica dell’atto impugnato – ha precisato come, a tal fine, sdia rilevante lo “specifico contenuto costitutivo” del provvedimento impugnato.
E così quando oggetto di oggetto di impugnazione è (esattamente quanto accade nel caso in esame) una delibera di approvazione di uno strumento urbanistico (o una variante al piano regolatore generale o ad uno strumento attuativo del medesimo), allora i controinteressati sono i soggetti beneficiari delle nuove previsioni (sempre che si chieda il totale annullamento dell’atto), ovvero i soggetti destinatari di specifiche previsioni (per essi positive) quando l’impugnazione abbia ad oggetto una previsione particolare dell’atto.
Deve infine, essere richiamato il costante orientamento giurisprudenziale, per cui, in via generale,
l’omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l’improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l’eventuale annullamento di quest’ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione “nella parte in cui lo stesso ha confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa” (Cons. Stato sez. IV, 14 luglio 2014, n. 3654; Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2013, n. 921).
Ciò, però, soltanto nella parte in cui lo stesso abbia confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa. Ove dette previsioni siano state modificate, è evidente che detto effetto caducante non può verificarsi (T.a.r. Lazio, Roma, sez. II quater, 28 settembre 2018, n. 9643).
Il principio ha una portata più generale, e si estende ad ogni fattispecie in cui, nel corso di un procedimento giurisdizionale già avviato, sopravvenga una nuova statuizione amministrativa. Ove quest’ultima in nulla abbia modificato/innovato con riferimento alla fattispecie controversa, sarebbe inutile e senza ragione onerare il ricorrente della impugnazione dell’atto sopravvenuto, che in nulla immuta la res controversa: e di converso la sentenza intervenuta è idonea a produrre effetti anche in pregiudizio della nuova statuizione amministrativa, in parte qua rimasta immutata.
A conclusioni specularmente diverse deve giungersi allorché l’atto sopravvenuto muti il preesistente regime giuridico che aveva dato atto al contenzioso: il mezzo originario dovrebbe essere dichiarato improcedibile, in ipotesi di omessa tempestiva impugnazione di quello superveniens che ha determinato un assetto di interessi diverso, ed in ogni caso la sentenza pronunciata in relazione all’atto pregresso, superato da quello successivo non potrebbe spiegare effetti nei confronti di quest’ultimo. La improcedibilità insomma, non discende dal miglioramento della situazione dell’originario ricorrente (miglioramento che potrebbe anche mancare) ma dalla rivalutazione della situazione (Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2014, n. 2499).
Ha osservato ancora la giurisprudenza che: “la natura di atto a carattere generale a pubblicazione necessaria del provvedimento impugnato (delibera di Consiglio comunale di approvazione di variante al P.R.G.) rende inequivocabile la decorrenza del termine decadenziale dalla data di pubblicazione dello stesso (…), restando ferma l’irrilevanza della data in cui il ricorrente ne abbia avuto piena conoscenza. Invero, sono sicuramente atti pianificatori, soggetti a pubblicazione necessaria, quelli recanti l’approvazione di piani regolatori generali o loro varianti (a contenuto generale o di ampie zone e comparti territoriali)” (Cons. Stato, sez. IV, 30 marzo 2018, n. 2022).
