Corte dei Conti centrale d’appello n. 179/2026; Corte dei Conti Liguria n. 57/2026; Consiglio di Stato n. 4278/ 2024. 

La sentenza della Sezione Centrale d’appello della Corte dei Conti n. 179 del 2026 è stata salutata dal mondo dei segretari comunali con soddisfazione, in quanto è stata sancita l’inesigibilità al segretario di poteri di vigilanza puntuali su tutto l’Ente. Di segno diametralmente opposto la Sentenza della Corte dei Conti Liguria n. 57/2026 in cui viene affermata la responsabilità del segretario per inerzia prolungata e mancato esercizio dei poteri di sovrintendenza e coordinamento dei responsabili di servizio che hanno determinato la prescrizione dei tributi locali per un certo numero di anni, avallando una sorta di “evasione tributaria di massa”. 

Dal punto di vista della responsabilità la sentenza della sezione centrale della Corte d’Appello della Corte dei Conti è ineccepibile, in quanto non ritiene sussistente nel caso concreto un comportamento esigibile dal segretario che avrebbe potuto impedire l’evento dannoso. Del resto per la responsabilità omissiva nel diritto penale è necessaria una particolare posizione di garanzia. La corte sentenzia in merito “Secondo principi consolidati, la responsabilità amministrativa per omissione richiede un rigoroso giudizio controfattuale, volto ad accertare che, ove il soggetto si fosse attivato secondo il comportamento doveroso, l’evento lesivo non si sarebbe verificato, ovvero si sarebbe verificato con apprezzabile minore probabilità….Ne deriva che non può essere affermata, con apprezzabile grado di certezza, l’esistenza di un nesso eziologico diretto tra la condotta contestata .. e la perdita del credito vantato dall’Amministrazione.”

Il giudice di primo grado aveva invece ritenuto responsabile il segretario comunale in quanto avrebbe “colposamente omesso di esercitare i propri poteri di coordinamento e di vigilanza sull’attività degli uffici comunali, nonché i poteri sostitutivi previsti dall’art. 2, comma 9-bis, l. n. 241/90, concorrendo, così, alla maturazione della prescrizione del credito.”

La ricostruzione non è condivisa dal Giudice d’appello, che propone una visione del ruolo del segretario orientato prevalentemente alla garanzia di legalità dell’azione amministrativa, che escluderebbe secondo la Corte un generale potere di sovrintendenza dei dirigenti “Si tratta di funzioni di garanzia della legalità dell’azione amministrativa che, pur rivestendo indubbia rilevanza nell’organizzazione dell’ente locale, non comportano un generale potere di sovraordinazione rispetto ai responsabili dei servizi (quantomeno ove non assuma la contestuale qualità di direttore generale: cfr. artt. 97 e 108 T.U.EE.LL.),”

Anche la Corte dei Conti della Liguria, n. 57/2026 si esprime analogamente rispetto al potere, di sovrintendere e coordinare le attività dei responsabili di servizio da parte del segretario, facendo nascere dal mancato esercizio dello stesso, la responsabilità erariale dolosa per dolo eventuale. Segnatamente il segretario avrebbe dovuto controllare che gli avvisi di accertamento dei tributi locali emessi, fossero notificati tempestivamente e non – come verificatosi di esercizio in esercizio – nell’annualità di scadenza. Ma l’elemento che rileva la Corte per supportare il dolo del segretario è la situazione dello scavalco, cioè la gestione del comune in questione in aggiunta ad altri comuni di maggiore dimensione demografica e complessità. Secondo la corte ligure il segretario “con la scelta operativa di assumere rilevanti incarichi si era posto nella consapevole impossibilità di adempiere ai propri compiti di controllo e supporto, affidandosi in toto al corretto operato degli organi di amministrazione attiva, non rendendosi mai conto, per scelta consapevole precedentemente fatta, della situazione in cui versava l’Area Economico finanziaria, rassicurando altresì il sindaco che aveva stimolato gli uffici ad una più efficiente attività di riscossione.” La ricostruzione della corte territoriale suscita più di qualche perplessità, non solo per la posizione del segretario, i cui  poteri di sovrintendenza e coordinamento sono genericamente affermati, ma non individuano una posizione di garanzia tipica della responsabilità omissiva, come meglio approfondito dalla Corte dei Conti d’Appello n. 179/2026, ma anche con riferimento all’imputazione a titolo di dolo, che viene ricondotto al dolo eventuale. Il segretario, una volta notiziato dal sindaco rispetto all’esigenza di migliorare la riscossione dei tribuiti locali, avrebbe rassicurato quest’ultimo in merito all’inesistenza di criticità sui tributi, e non avrebbe posto in essere alcuna azione di stimolo per ovviare ai problemi evidenziati. La prova del nove è costituita dal comportamento diametralmente opposto assunto dal successore del segretario in questione, che, invece, si è fatto parte attiva nel processo di esternalizzazione della riscossione dei tributi, operazione che ha garantito una riscossione adeguata e impedito la prescrizione dei tributi ancora riscuotibili.

Il dolo eventuale viene però ricondotto dalla corte anche alla consapevole assunzione di una pluralità di incarichi che non hanno consentito di esercitare di fatto i poteri di sovrintendenza e controllo. Si tratta di una tendenza della Corte di estendere il perimetro del dolo eventuale, al fine di superare i confini dettati dalla legge n. 1/2026, che ha tipizzato la colpa grave.  Il comma 1 della legge 20/1994 come aggiornato dalla legge n. 1/2026 richiede ai fini della sussistenza della colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, tenuto conto del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Dunque il potere di sovrintendenza e coordinamento ove fosse stato declinato in concreto come potere di intervento ed ingerenza nelle attività demandate ai dirigenti o, nei comuni privi di dirigenza, ai responsabili di servizio, o anche solo come potere sostitutivo nei procedimenti ad iniziativa d’ufficio, come sono gli accertamenti dei tributi, avrebbe potuto giustificare una chiamata in corresponsabilità. Invece qui non c’è il dettaglio delle norme violate, ma una interpretazione variabile a seconda del giudice, dei poteri di sovrintendenza e coordinamento. Possiamo dire che nella fattispecie la responsabilità del segretario viene consolidata in seguito alla segnalazione del sindaco, pur essendo affermata per tutto il periodo del mandato in quel comune.

Il tema della sovrintendenza dei dirigenti in realtà è testualmente previsto dall’articolo 97 tuel, nel caso in cui non sia stato nominato il direttore generale, ma soprattutto è stato arricchito di contenuti da parte del contratto collettivo dell’area funzioni locali del 2020 all’articolo 101 laddove si esplicita quanto segue: “Nei comuni fino a 100.000 abitanti ovvero nei Comuni, Province e Città Metropolitane ove non sia stato nominato il direttore generale ai sensi dell’art. 108 del d. Lgs. n. 267/2000, l’assunzione delle funzioni di segretario comunale comporta compiti di sovraintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinamento delle loro attività,..”.

Se si ritiene il contenuto del contratto collettivo innovativo rispetto alla previsione dell’articolo 97 tuel si pone il problema delle fonti.  Può un contratto collettivo disciplinare aspetti organizzativi demandati alla legge e ad altre fonti unilaterali applicative? Se, viceversa, il contratto è attuativo per le materie demandate alla contrazione, dei contenuti dell’articolo 97 tuel nulla quaestio. Anche il contestato potere di avocazione dei segretari, nominalmente previsto dal medesimo articolo del contratto collettivo, è stato contestato dalla dottrina, in ragione dell’inesistenza di un rapporto gerarchico proprio tra segretario e dirigenti. E la giurisprudenza che si è occupata dell’istituto ne ha delineato le caratteristiche, che lo riconducono sostanzialmente al potere sostitutivo previsto dai commi 9 bis e seguenti dell’articolo 2 della legge n. 241/1990 e s.m.i.

Il Consiglio di Stato, Sezione II, 13 maggio 2024, n. 4278, pur ritenendo che il potere sostitutivo debba essere esercitato nell’ambito di una disciplina regolamentare dell’Ente ha anche ritenuto una automatica attribuzione al Segretario in assenza di diverse indicazioni. “Deve poi aggiungersi che l’art. 1 del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito nella l. 4 aprile 2012, n. 35, ha modificato i commi 8 e 9 e aggiunto i commi 9-bis, 9-ter, 9-quater e 9-quinquies, all’art. 2 della l. n. 241 del 1990, così da fornire una cornice completa delle modalità di esercizio del potere sostitutivo. La norma è stata nuovamente incisa (dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla l. 29 luglio 2021, n. 108), prevedendo sia la possibilità di attivazione d’ufficio, in precedenza mancante, sia l’individuazione di un’unità organizzativa anziché di una singola figura quale soggetto preposto all’esercizio del potere sostitutivo. In tale quadro è innegabile che nei Comuni, in assenza di una diversa indicazione, ovvero, sulla base delle più recenti modifiche, della individuazione di un apposito ufficio, il relativo compito ricade sul Segretario Generale. Ma ciò non lo esonera dal rispetto delle regole generali che sovraintendono all’esercizio del relativo potere…..Vero è che la più recente contrattazione nazionale dell’Area Dirigenza nello specificare cosa debba intendersi per funzioni di coordinamento dei dirigenti comunali svolte dal Segretario Generale ove il Sindaco o il Presidente della Provincia non abbiano nominato il direttore generale, vi ha incluso anche il potere di avocazione degli atti in caso di inadempienza da parte del soggetto deputato ad esercitarlo (art. 101 del CCNL dell’area della dirigenza del comparto Funzioni Locali, sottoscritto il 17 dicembre 2020): ma tale disposizione, indipendentemente da ogni valutazione sul suo carattere innovativo, è comunque inapplicabile al caso di specie ratione temporis e necessita pur sempre per la sua concreta applicazione di un’apposita regolamentazione (circa la casistica di riferimento, la procedura per l’applicazione, le modalità di contestazione dell’inadempimento al dirigente nonché dei termini entro i quali si può o si deve procedere). Ciò senza contare che essa non può che costituire una mera declinazione delle regole di esercizio del potere sostitutivo di cui al più volte ricordato art. 2 della l. n. 241/1990.”

Il Consiglio di Stato nella richiamata sentenza, ha  inoltre  operato una ricostruzione generale del ruolo del Segretario Comunale, che si discosta  rispetto da quella  della Corte dei Conti nella sentenza 179/2026, sostenendo che la funzione notarile più tradizionale, ha lasciato il passo ad una funzione di controllo e di attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo, che può essere determinata da ogni singolo Ente nell’ambito dell’autonomia normativa e organizzativa attribuita: “É dunque sufficiente osservare che indubbiamente la attuale funzione del Segretario generale si discosta radicalmente da quella originaria di mera certificazione, di verbalizzazione, di rogito dei contratti dell’ente, nonché di autenticazione delle scritture private e degli atti unilaterali, sempre nell’interesse dell’ente stesso, essendo egli chiamato a svolgere sempre più pregnanti funzioni di controllo di legittimità degli atti dell’ente e più in generale di legalità e di attuazione degli indirizzi politico – amministrativi dei suoi organi: del resto, emblematica in tal senso è la formulazione “aperta” dell’elencazione dei compiti che possono essergli affidati, così che la sua funzione concreta è in certo qual modo anche modellata sulle specifiche esigenze del Comune, disponendo la norma che egli eserciti ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco (art. 97, comma 4, lettera d), del d.lgs. n. 267 del 2000).”

La sezione centrale d’Appello della Corte dei Conti, nel mandare esente da responsabilità, correttamente, il segretario, supporta la decisione attraverso ulteriori considerazioni fattuali che, potrebbero avere implicazioni operative nella gestione degli Enti. Segnatamente sostiene che nel caso di specie “Nessuno degli atti del procedimento evidenzia che il segretario abbia assunto direttamente la gestione dell’istruttoria e/o impartito direttive vincolanti sulla definizione del procedimento.”

Dunque si potrebbe pensare che per non incorrere in responsabilità sia preferibile per il segretario  non si ingerisca nell’istruttoria e che non fornisca direttive vincolanti? La risposta è diametralmente opposta leggendo la sentenza della Corte dei Conti ligure, in cui si contesta l’inerzia al segretario, rispetto ad una attività, quella di accertamento e riscossione dei tributi, formalmente attribuita ad altro soggetto. Ma quale sarebbe la fonte delle supposte direttive vincolanti? L’unica direttiva prevista è quella di cui all’articolo 147 bis del decreto legislativo n. 267/2000, da emettersi in occasione del controllo successivo di regolarità amministrativa, da svolgersi a campione. Non esiste un potere di direttiva sui singoli procedimenti. Si tenga anche conto di quanto prevede l’articolo 6 della legge n. 241/1990 sui poteri del responsabile di procedimento e sull’obbligo del responsabile del provvedimento finale di conformarsi all’istruttoria del primo, salvo, ove si voglia discostare, di motivare adeguatamente. (comma 4 “L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale”).

Esclusa la Corte ligure, entrambi i giudici (Corte dei conto d’appello e Consiglio di Stato) hanno motivato adeguatamente la decisione, secondo i paradigmi del diritto applicato, nel primo caso i presupposti della responsabilità omissiva gravemente colposa ritenuta insussistente, nel secondo caso in merito al potere di autotutela non esercitabile da organo diverso da quello originariamente attributario del potere e della riconducibilità dell’avocazione del segretario al potere sostitutivo disciplinato dalla legge e da specificare con regolamentazione di dettaglio. 

La Corte dei Conti Liguria, invece ha motivato genericamente in relazione al ruolo del segretario come definito dalle norme vigenti nazionali e dallo specifico contesto normativo locale, ma ha posto in luce una criticità del sistema: l’eccesso di incarichi in più comuni che non consentono di esercitare adeguatamente il ruolo, in relazione ai fabbisogni di ciascun Ente. 

Ma il vero punto è, lontano dalle situazioni che danno luogo a contenzioso, il ruolo di sovrintendenza dei dirigenti e di coordinamento delle loro attività nei casi in cui non sia presente il direttore generale, come va declinato? La risposta si deve trovare nel profilo di ruolo del segretario, quel profilo che viene descritto quando si bandisce il concorso, nella formazione per la progressione in carriera, e nelle norme generali sul pubblico impiego. Se al dirigente la riforma sul merito richiede una postura di leader, auspica un pensiero sistemico, la capacità di decisione, è evidente che al segretario non si può chiedere di meno. Inoltre l’organizzazione funzionale diffusa nelle amministrazioni locali, richiede con forza una figura di raccordo e coordinamento. Infatti il segretario nel manuale operativo sul P.I.A.O viene individuato come vertice amministrativo assieme al direttore, con funzioni di impulso e coordinamento dell’integrazione del P.I.A.O. Forse a monte bisogna intendersi oggi sulle funzioni amministrative da presidiare nelle amministrazioni locali, troppo spesso declinate esaustivamente come gestione spicciola, sottovalutando  le fasi di programmazione e monitoraggio, relegate a mere compilazioni formalistiche di documenti, senza un vero presidio, se non da parte del servizio finanziario per finalità di corretta gestione del bilancio. Pertanto sovrintendere significa avere una visione d’insieme, formulare indirizzi operativi generali in attuazione dell’indirizzo politico, e richiede dimestichezza con gli strumenti operativi da utilizzare e con le leve gestionali più efficaci. Sicuramente non è sostituirsi al dirigente nel firmare gli atti, e nemmeno essere considerato capro espiatorio per tutte le istruttorie svolte dai responsabili di procedimento. Rispetto a questo secondo aspetto, il segretario può senz’altro utilizzare lo strumento della direttiva prevista dall’articolo 147 bis, ma l’efficacia della stessa dipende dai contenuti. Se ad esempio ci sono tempi dei procedimenti esorbitanti o richiesta di pareri facoltativi non necessari, il segretario può indicare, consultando i dirigenti, le misure organizzative per superare le difficoltà e fornire gli orientamenti per ottemperare ai principi di celerità del procedimento amministrativo. E questo non sul singolo procedimento, ma con una visione sistemica che consegue apprezzabili risultati di efficienza ed efficacia sull’intero Ente.

Con riferimento alle situazioni di criticità gestionali come il rischio di prescrizione tributi, il tema organizzativo va affrontato congiuntamente ad altri attori, politici e tecnici, per trovare soluzioni, come l’esternalizzazione.

E attenzione agli scavalchi. Troppi incarichi potrebbero essere interpretati dalle corti territoriali come una precondizione voluta per non interessarsi realmente dei comuni, e non essere in grado di svolgere il ruolo, che non è solo presenziare a giunte e consigli e firmare le relative deliberazioni, ma è sovrintendere e coordinare dirigenti e responsabili di servizio.

Da un punto di vista strettamente giuridico, il tema è quello della sussistenza o meno del rapporto gerarchico e della sovrapponibilità tra gli articoli 16 e 17 del decreto legislativo n. 165/2001 con il rapporto di sovrintendenza e coordinamento previsto dall’articolo 97 Tuel. Nella dirigenza statale, le due fasce dirigenziali sono organizzate gerarchicamente per espressa previsione normativa. In particolare la lettera i) dell’articolo 16, attribuisce ai dirigenti generali il potere di decidere sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti, e alla lettera e) il potere sostitutivo in caso di inerzia dei dirigenti. Lo stesso potere sostitutivo è attribuito dalla lettera c) dell’articolo 17 ai dirigenti non generali in caso di inerzia dei responsabili di procedimento o dei propri uffici.

Negli enti con una sola linea gerarchica, per consentire al sistema di funzionare, occorre immaginare un potere sostitutivo in capo al segretario, non il ricorso gerarchico che deve essere espressamente previsto dalla legge. Analoga considerazione è da farsi sull’attivazione della responsabilità dirigenziale ex art 21, che l’articolo 16 del tupi demanda al dirigente generale, nonché sul potere di valutazione dei comportamenti organizzativi dei dirigenti nell’ambito della valutazione della performance.

Soccorre l’articolo 27 tupi che impone un obbligo di adeguamento delle amministrazioni locali ai principi dell’articolo 4 e del capo II del D.Lgs. n. 165 del 2001, all’interno del quale si trova l’art. 23 che discipline le due fasce dirigenziali: “Le regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano ai principi dell’articolo 4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità. Gli enti pubblici non economici nazionali si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione.”

La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha evidenziato la disciplina del rapporto di impiego pubblico, anche dirigenziale, rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, al fine di garantire, nell’intero territorio nazionale e nel rispetto del principio di eguaglianza, l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra privati (Corte cost., sentenze n. 251 del 2016, n. 61 del 2014, n. 286 e n. 225 del 2013, n. 290 e n. 215 del 2012, n. 339 e n. 77 del 2011, n. 332 e n. 151 del 2010).

Pertanto nel rispetto dell’autonomia riconosciuta agli enti locali, occorre disciplinare l’organizzazione nel rispetto dei principi generali di cui al decreto legislativo n. 165/2001, per cui il Segretario comunale, può essere strutturato, negli enti con dirigenza, come ufficio dirigenziale generale attributario di tutti o parte dei poteri di cui all’articolo 16, del medesimo decreto, che si integrano con quelli attribuiti dall’articolo 97 del tuel. Del resto, in un regime generale che intende favorire la mobilità dirigenziale, anche tra amministrazioni di comparti diversi, è necessario che venga correttamente applicato il principio di equivalenza dei ruoli esercitati in amministrazioni diverse.

La migliore definizione organizzativa dei contenuti dei vari ruoli all’interno degli Enti, è anche funzionale al presidio delle attività di gestione di rischi di varia natura. Si consideri in proposito come giurisprudenza penale in merito alla posizione di garanzia per responsabilità omissiva ex art 40 c.p. sia orientata ad un approccio sostanziale dell’organizzazione e non alle competenze formalmente attribuite ad altri fini: Cassazione penale sez. VI, 3/12/2024, n. 9906 “Su un piano generale, anche là dove si abbia a che fare con strutture dotate di organigrammi ben definiti, è dubbio che l’allocazione della responsabilità penale si possa accontentare di ripartizioni formali di compiti, e non debba piuttosto, a partire da queste, penetrare a fondo i concreti assetti decisionali dell’organizzazione, cercando di decodificare le reti di relazioni, così da coglierne le reali logiche operative e la “catena di comandi e di controlli” cui effettivamente risponde…. L’impresa di definire con analitica precisione le competenze sarebbe, comunque, impropria e potenzialmente arbitraria: la posizione di garanzia, che vale ad incardinare la tipicità oggettiva la quale, a sua volta, rappresenta la base del giudizio di responsabilità penale, richiede all’interprete un mero vaglio teso a verificare se sussista un’asimmetria tra le condizioni in cui si trova il garante e quelle dei titolari del bene esposto a rischio, nonché i poteri giuridici e fattuali del primo…. Delimitare tali ruoli con acribia, pensando di ritagliare con chirurgica precisione “sfere di rischio” di dubbia consistenza penalistica, equivarrebbe, dunque, a sacrificare la stessa elaborazione concettuale della posizione di garanzia sull’altare di visioni burocratizzanti e formalistiche.

Visioni che, peraltro, nemmeno trovano riscontro nei principi della moderna scienza aziendalistica, intenta ad evidenziare come, in tema di organizzazioni complesse, si sia passati da modelli verticali, caratterizzati da confini organizzativi ed accentramento decisionale, a strutture di tipo misto e più flessibile (come quella divisionale e a matrice), per giungere a strutture orizzontali, basate su team e processi (si pensi alla c.d. adhocrazia, opposta alla burocrazia e segnata da un elevato tasso di decentramento dei processi decisionali, dinamicità e capacità di adattamento alle mutevoli esigenze) ed infine alla c.d. organizzazione network, in cui gli individui pongono in essere azioni reciproche e di mutuo supporto, orientate al risultato (modelli cui, com’è evidente, non potrebbe attagliarsi una rigida distinzione di “ruoli”).

Si conferma, quindi, la necessità di ascrivere alla posizione di garanzia una duplice dimensione, formale ma anche sostanziale.”

Le Sezioni unite della Cassazione n. 38343 del 18/09/2014. avvertono inoltre che occorre guardarsi dall‘”idea ingenua, e foriera di fraintendimenti, che la sfera di responsabilità di ciascuno possa essere sempre definita e separata con una rigida linea di confine”.

De jure condendo è auspicabile che il tema del ruolo dei Segretari Comunali, venga affrontato in sede di revisione del testo unico sugli enti locali, ma anche nella contrattazione collettiva, in una prospettiva che tenga conto delle riforme in atto e dei profondi cambiamenti della pubblica amministrazione, non tanto con l’obiettivo di delimitare le responsabilità, ma con il diverso obiettivo di avere gli strumenti per gestire i molteplici rischi che nelle amministrazioni si presentano. Perché il ruolo del Segretario, non è estraniarsi dalla gestione né ingerirsi nella stessa, ma guida