La Corte dei conti e l’ANAC sulla rotazione degli incarichi (dirigenziali e non)
V. Giannotti (La Gazzetta degli Enti Locali 25/5/2016)
Lo schema di PNA 2016 recentemente approvato dall’ANAC fornisce un prezioso contributo in merito alla necessaria regolamentazione sulla rotazione degli incarichi, ai quali è possibile aggiungere le recenti indicazioni formulate dai magistrati contabili in merito alla ricusazione del visto di legittimità sulla conferma di un incarico dirigenziale, per aver l’amministrazione violato i principi legali della obbligatoria rotazione. Tali aspetti, particolarmente incisivi sull’organizzazione anche degli enti locali, stravolgono prassi e abitudini ormai consolidate, tanto da far estendere la citata rotazione, oltre che ai dirigenti, anche ai funzionari per giungere sino ai responsabili dei procedimenti.
1. Le indicazioni sulla rotazione del personale secondo l’Anac
A fronte dell’estensione, da parte del d.l. 90/2014, delle maggiori funzioni poste in capo all’Autorità Nazionale Anticorruzione, la quale attualmente assomma tutte le competenze in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza previste dalla legge 190/2012, in data 20/05/2016 è stato pubblicato lo schema di Piano nazionale anticorruzione 2016. In tale documento l’Autorità ha tenuto conto anche del recente decreto legislativo sulla trasparenza varato dal Governo in ottemperanza della delega ricevuta dalla legge 7.8.2015, n. 124. Tale schema è soggetto a consultazione per contributi ed osservazioni fino al 9 giugno prossimo. Di tale schema preme qui commentare la rotazione del personale, quale misura organizzativa preventiva, finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. Secondo l’Autorità, la rotazione rappresenta soprattutto un criterio organizzativo che può contribuire alla formazione del personale, accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del lavoratore. In tale ottica, essa va vista prioritariamente come strumento ordinario di organizzazione ed utilizzo ottimale delle risorse umane da non assumere in via emergenziale o con valenza punitiva e, come tale, va accompagnata e sostenuta anche da percorsi di formazione che consentano una riqualificazione professionale.
A) La rotazione ordinaria
Le disposizioni legislative contenute nella legge anticorruzione (d.l. 190/2012), avevano già previsto come, nei settori maggiormente a rischio, andasse regolata in via ordinaria le rotazione di dirigenti e funzionari. Tale misura era stata definita come misura ordinaria, con efficacia preventiva, da utilizzarsi nei confronti del personale che opera in contesti particolarmente esposti a rischio. Tale misura ordinaria di rotazione rappresenta, altresì, specifico vincolo da parte dell’ANAC al fine di stabilire i criteri che le amministrazioni dovranno seguire per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione. Oltre, ai dirigenti, tuttavia, si è reso necessario estenderla, in via generale, a tutti i dipendenti, mediante verifica di alcuni vincoli, ovvero:
a) vincoli soggettivi identificati nel rapporto di lavoro (es. congedo parentale, assistenza di familiare disabile);
b) vincoli oggettivi in merito alla particolare qualificazione tecnica e le competenze richieste per la funzione da svolgere, al fine di assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa.
La tabella che segue sintetizza i presupposti per una corretta rotazione dei dipendenti.
| Principi | Note |
| Formazione | Necessità di far acquisire ai dipendenti competenze professionali anche di tipo trasversale, al fine di rendere fungibili le funzioni in una pluralità di ambiti lavorativi. Prevedere opportuni periodi di affiancamento. |
| Misure alternative | In enti di piccole dimensioni, dove non sia possibile applicare la rotazione, è necessario che il personale non abbia il controllo esclusivo dei processi, potenziando ad esempio la trasparenza, l’affiancamento di altri funzionari, suddividere le attività di istruttoria con quelle del provvedimento finale. |
| Criteri e informativa sindacale | Vanno definiti in via preventiva i criteri di rotazione, tra i quali: a) individuazione degli uffici; b) la periodicità; c) le caratteristiche.
Sui citati criteri va attuale l’informativa sindacale per eventuali osservazioni e/o proposte. |
| Programmazione pluriennale | Preventiva individuazione delle aree a rischio e programmazione pluriennale della rotazione degli incarichi. |
| Gradualità | Al fine di evitare rilevanti impatti organizzativi, è necessario, in considerazione delle aree a rischi più elevati, procedere in fasi successive (es. dai responsabili dei procedimenti, al personale a diretto contatto con il pubblico, ai funzionari ed infine ai dirigenti) |
| Monitoraggio | Spetta al responsabile anticorruzione, indicare almeno a livello annuale le rotazioni effettuate, le difficoltà incontrate, la formazione attivata o da attivare. |
| Personale dirigenziale | Necessario un atto di indirizzo che stabilisca i criteri di rotazione e di conferimento in modo chiaro e trasparente. Negli uffici ad altro rischio sarebbe opportuno limitarla al minimo legale (tre anni per gli enti locali e quattro nel decreto Madia).
La legge 124/2015, prevede l’interpello, su un area dirigenziale vasta tale da eliminare il problema anche agli Enti con pochi dirigenti. |
| Personale non dirigenziale | La rotazione potrà essere programmata all’interno o all’esterno dell’ufficio dirigenziale. Sarebbe utile ricorrere ad un interpello interno per le Posizioni Organizzative, non rinnovando l’incarico più di una volta.
Rotazione anche del personale che cura l’istruttoria delle pratiche o in contatto con il pubblico, nello stesso ufficio o in uffici diversi. |
b) La rotazione straordinaria
Le attuali disposizioni legislative (art. 16, comma 1, lett. l-quater), del d.lgs. 165/2001) prevedono che i dirigenti dispongano con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. Trattasi di obbligo per l’amministrazione di assegnare il personale sospettato di condotte di natura corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, ad altro servizio. Si tratta, quindi, di una misura di carattere eventuale e cautelare tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure di prevenzione del rischio corruttivo. La misura si applica, a mente della disposizione legislativa, sia al personale dirigenziale che a quello dei livelli. Tuttavia, mentre per il personale non dirigenziale la rotazione si traduce in una assegnazione del dipendente ad altro ufficio o servizio, nel caso di personale dirigenziale, ha modalità applicative differenti comportando la revoca dell’incarico dirigenziale e, se del caso, la riattribuzione di altro incarico. I reati che prevedono la citata rotazione obbligatoria, sono quelli richiamati dal d.lgs. 39/2013 che fanno riferimento al Titolo II, Capo I “Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica amministrazione”, nonché quelli indicati nel d.lgs. 31.12.2012, n. 235 che, oltre ai citati reati, ricomprende un numero molto rilevante di gravi delitti, tra cui l’associazione mafiosa, quella finalizzata al traffico di stupefacenti o di armi, i reati associativi finalizzati al compimento di delitti anche tentati contro la fede pubblica, contro la libertà individuale.
2. La rotazione del personale dirigenziale vista dai giudici contabili
La Corte dei conti, sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con deliberazione 28.4.2016, n. 7, si è occupata della conferma di un incarico dirigenziale che si prolungava dal 2005, con successivi rinnovi fino alla richiesta da parte del Ministero dell’Interno di una ulteriore proroga dell’incarico per altri tre anni. In relazione alle richieste di motivazioni specifiche per il citato ulteriore rinnovo, effettuato in assenza di procedura comparativa, il Ministero deduceva l’assoluta infungibilità del citato dirigente che stava conducendo importanti attività tecniche altamente specialistiche. Il Collegio contabile aveva modo di evidenziare come, l’ulteriore proroga dell’incarico per altri tre anni, in assenza di selezione comparativa, superasse i criteri di ragionevolezza. Il rinnovo, infatti, rappresenta un istituto eccezionale a carattere derogatorio, il quale si pone in contrasto con i principi di trasparenza nelle procedure di assegnazione e di rotazione degli incarichi dirigenziali. Sempre secondo il Collegio contabile, la ragionevole durata di un incarico dirigenziale, è d’altra parte, in contrasto anche con la recente legge 124/2015, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche”, la quale ha previsto, con riferimento alla durata degli incarichi, un periodo di quattro anni e contempla la facoltà di rinnovo per ulteriori due senza procedura selettiva per una sola volta, purché sorretta da idonea motivazione. A fronte delle citati indicazioni il Collegio contabile nega il visto di legittimità all’atto del rinnovo dell’incarico dirigenziale disposto dal Ministero.
3. Conclusioni
Le indicazioni fornite dal Piano anticorruzione, unitamente alla riforma in atto della dirigenza pubblica, imporranno alle amministrazioni di far ruotare obbligatoriamente le proprie figure dirigenziali, anche negli enti in cui ne sono previste poche, in quanto la fungibilità della posizione non andrà più vista solo all’interno dell’ente, ma si aprirà su un ruolo dirigenziale ampio su cui effettuare il successivo conferimento. In altri termini le amministrazioni, saranno ormai vincolate dal citato obbligo di rotazione tale che, se su una precisa posizione dirigenziale dovessero presentarsi diversi candidati, sarebbe difficile da parte dell’ente confermare il proprio dirigente che sia restato per un periodo superiore al massimo consentito (4 anni + 2 di rinnovo motivato).
