Esteso l’avvalimento del personale a tutti gli enti locali
di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale
L’avvalimento
Il comma 124 della L. n. 145 del 2018 prende in carico la finalità di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, consentendo agli enti locali di utilizzare, col consenso dei lavoratori interessati, “personale assegnato da altri enti cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza”.
Prima incongruenza: se c’è convenzione è del tutto inutile il previo assenso dell’ente di appartenenza del lavoratore interessato. Infatti, proseguendo nella lettura del comma, la convenzione deve definire, “tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore”. Il comma si chiude col rinvio alle disposizioni di cui all’art. 14 del CCNL 22 gennaio 2004, “ove compatibili”.
Le norme della legge di bilancio 2019 ripercorrono quasi alla lettera quelle già introdotte dal comma 557 della L. n. 311 del 2004, la legge finanziaria 2005, con alcune varianti:
|
Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. Si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui all’art. 14del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto delle regioni e delle autonomie locali del 22 gennaio 2004. |
I comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, i consorzi tra enti locali gerenti servizi a rilevanza non industriale, le comunità montane e le unioni di comuni possono servirsi dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza. |
La prima differenza è di ordine soggettivo: la norma del 2004 consentiva la possibilità dell’avvalimento ai soli Comuni fino a 5.000 abitanti, ai consorzi, alle Comunità montane e alle Unioni di Comuni; quella del 2018 la estende a tutti gli enti locali, con evidente riferimento all’art. 2, comma 1, Tuel: Comuni (a prescindere dalle dimensioni), Province, Città metropolitane, Comunità montane, Comunità isolane, Unioni di Comuni.
Non cambia l’alveo soggettivo cui è possibile attingere, posto che la vecchia norma si riferisce ai dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali mentre la nuova fa riferimento al personale assegnato da altri enti cui si applica il CCNL delle funzioni locali, che è la medesima cosa. La novità è semmai nell’inciso “con il consenso dei lavoratori interessati”, non previsto espressamente nella norma del 2004 ma ritenuto in re ipsa. Nemmeno è una novità la circostanza che il lavoratore debba essere utilizzato per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, considerati i limiti generali fissati dal D.Lgs. n. 66 del 2003, né il ricorso alla convenzione.
In verità cambia la ratio della norma, in quanto il comma 557 aveva dettato una disciplina particolare e derogatoria a favore dei piccoli Comuni al fine di fronteggiare l’esiguità degli organici e le ridotte disponibilità finanziarie. Col nuovo assetto regolatorio e l’estensione della opportunità a tutti gli enti del comparto si perde del tutto questa ispirazione in favore della esigenza di “soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse”, che è poi la stessa indicata dal primo comma dell’art. 14 del CCNL del 2004.
Articolo a cui rinvia l’ultimo periodo del comma 124, che recita: “Si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui all’art. 14 del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto delle regioni e delle autonomie locali del 22 gennaio 2004″. L’art. 14 regola il personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione e riporta, al comma 1, le stesse identiche disposizioni del comma 124. Desta per questo perplessità il rinvio alle clausole contrattuali “ove compatibili”.
Il nuovo assetto
Per chiudere, la vera e unica novità introdotta dalla L. n. 145 del 2018 sta nella estensione dell’avvalimento a tutti gli enti del comparto. Per il resto rimangono quindi tutte le prescrizioni elaborate per il comma 557 della L. n. 311 del 2004: l’utilizzo del lavoratore non costituisce nuova assunzione di personale, per cui non è assoggettato al rispetto dei vincoli assunzionali; la formula organizzativa è assimilabile al comando e non altera la titolarità del rapporto di lavoro, che resta in capo all’amministrazione di provenienza del dipendente; come tale non integra una forma flessibile di assunzione; non infrange i limiti posti all’assunzione di personale, mentre le spese sostenute pro quota dall’ente per tali prestazioni lavorative vanno computate nella spesa per il personale e, conseguentemente, soggiacciono alle relative limitazioni, con il correlativo obbligo dei limiti imposti dal legislatore alla spesa di personale.
L’altro aspetto di innovazione è semmai di ordine giuridico: avendo rilegificato l’istituto, il comma 124 abroga implicitamente il comma 557 della L. n. 311 del 2004 e si soprappone al primo comma dell’art. 14 del CCNL 22 gennaio 2004, da considerarsi anch’esso abrogato per interposizione della norma di legge, ad esclusione dell’ultimo periodo, nella parte in cui dispone che l’utilizzazione parziale del lavoratore “non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale”.
Per il resto, l’art. 14 trova integrale applicazione, per cui:
– il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione:
– la contrattazione decentrata dell’ente utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore del personale assegnato a tempo parziale;
– i lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati; il relativo importo annuale è riproporzionato in base al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un corrispondente riproporzionamento;
– al personale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, il rimborso delle spese sostenute.
Art. 1, comma 124, L. 30 dicembre 2018, n. 145 (G.U. 31 dicembre 2018, n. 302, S.O.)
