L’Adunanza Plenaria si esprime sulla domanda diretta ad ottenere la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni subiti a seguito dell’annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, emanato dalla medesima amministrazione, favorevole all’interessato.
Le questioni deferite sono sorte in un contenzioso promosso dalla società Immobiliare Omissis contro il Comune di …. dopo che la concessione edilizia da quest’ultimo rilasciata alla prima per la realizzazione di un nuovo fabbricato in luogo di quello preesistente è stata annullata in sede giurisdizionale amministrativa su ricorso di alcuni titolari di immobili situati nelle vicinanze.
L’annullamento è stato pronunciato perché il titolo ad edificare era stato rilasciato in violazione della distanza minima dagli edifici prospicienti stabilita dall’art. 7 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di ….., pari alla semisomma tre le altezze di questi con quello da realizzare.
Nel giudizio, la società ricorrente ha chiesto che il Comune di ….. sia condannato al risarcimento dei danni conseguenti a tale annullamento, per la lesione derivatane al proprio affidamento sul fatto che l’unica distanza minima tra le costruzioni da rispettare fosse quello di 10 metri tra pareti finestrate stabilito dall’art. 9, n. 2), del decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.
La domanda risarcitoria fondata sulla causa petendi così sintetizzata è stata respinta in primo grado dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, con sentenza 20 giugno 2012, n. 293, oggetto del presente appello.
Sui motivi d’appello della società immobiliare la Sezione rimettente ha ravvisato l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti relativi al primo motivo, così suddivisi:
– se sia ammissibile l’(auto)eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata cioè dalla parte che tale giurisdizione ha adito, e se, in caso negativo, il giudice «possa comunque affrontare la questione della giurisdizione in generale»;
– in quest’ultimo caso, «se sussista la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere una domanda del privato diretta ad ottenere la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni subiti a seguito dell’annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento amministrativo ‒ emanato dalla medesima amministrazione ‒ favorevole all’interessato e, in particolare, di un titolo edilizio esplicito o implicito».
Nel merito della domanda risarcitoria, oggetto del secondo motivo d’appello, sono state deferite le ulteriori questioni se ed in che misura in una fattispecie avente le caratteristiche sopra descritte il privato possa in astratto vantare un legittimo e qualificato affidamento sul provvedimento amministrativo poi annullato.
L’Adunanza Plenaria si è quindi pronunciata affermando il seguente principio di diritto: «nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi.
Con riguardo all’ulteriore questione deferita nella presente sede nomofilattica, concernente i limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento, deve innanzitutto premettersi che l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole. Esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, e in cui il privato abbia senza colpa confidato. Nel caso di provvedimento poi annullato, il soggetto beneficiario deve dunque vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può quindi essere considerata meritevole di tutela per equivalente in base all’ordinamento giuridico. La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse.
Nella descritta prospettiva, il grado della colpa dell’amministrazione, e dunque la misura in cui l’operato di questa è rimproverabile, rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento. Al riguardo va ricordato che nel giudizio di annullamento la colpa dell’amministrazione è elemento costitutivo della responsabilità dell’amministrazione nei confronti del ricorrente che agisce contro il provvedimento a sé sfavorevole, sebbene essa sia presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, per cui spetta all’amministrazione dare la prova contraria dell’errore scusabile. Sulla base di questa presunzione, per il danno da lesione dell’affidamento da provvedimento favorevole, poi annullato, la colpa dell’amministrazione è invece un elemento che ha rilievo nella misura in cui rende manifesta l’illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, e consenta di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole.
In conclusione, sulle ulteriori questioni deferite in sede nomofilattica può essere affermato il seguente principio di diritto: «la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento».
Consiglio di Stato, Ad. Plen., sent. del 29 novembre 2021, n. 19
Consiglio di Stato, Ad. Plen., sent. del 29 novembre 2021, n. 20
