Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Revisione prezzi – Finalità
La ratio legis dell’istituto della revisione prezzi, prevista dall’art. 115 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (“codice degli appalti pubblici”) è quella di evitare, anche a tutela dell’interesse dell’impresa, che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati e imprevedibili nel corso del tempo, tali da sconvolgere in maniera significativa l’equilibrio finanziario sulla base del quale è intervenuta la stipulazione del contratto; tuttavia, la revisione prezzi non è finalizzata all’azzeramento del rischio di impresa connesso alla sopportazione in capo all’appaltatore dell’alea contrattuale, riconducibile a sopravvenienze, quali l’oscillazione generale e diffusa dei prezzi, per cui l’indice ISTAT segna la soglia massima nella revisione, fatte salve eventuali circostanze eccezionali e specifiche – che devono essere provate dall’impresa – che possano determinare un discostamento dai criteri oggettivi seguiti in sede di revisione del prezzo, lasciando spazio alla discrezionalità amministrativa. (1).
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Revisione prezzi – Indice FOI – Limite massimo
La periodicità della revisione prezzi in ambito pubblicistico non implica affatto che si debba azzerare o neutralizzare l’alea relativa ai contratti di durata, analogamente a quanto avviene per i contratti privatistici, disciplinati dall’art. 1664 c.c., che impone alle parti di provare la sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili, che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, e che accorda la revisione solo per la differenza che ecceda il decimo del prezzo complessivo convenuto; la revisione dei prezzi si giustifica, pertanto, solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto del rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata. Ne discende che l’indice ISTAT FOI (indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie degli operai e impiegati) indica solo un “limite massimo”, con la conseguenza che l’amministrazione può optare per una percentuale inferiore. (2).
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Revisione prezzi – Indice FOI – Metodologia
La vexata quaestio sulla tecnica di liquidazione dell’adeguamento revisionale verte sull’applicazione del criterio periodico, che si risolve nell’applicazione, al canone originariamente pattuito per lo svolgimento della commessa, dell’indice FOI elaborato per l’anno di interesse, senza tener conto dell’eventuale rivalutazione del canone originario negli anni intercorrenti tra l’avvio del servizio e l’anno di interesse; ovvero del progressivo, che postula l’applicazione dell’indice FOI per l’anno di interesse al canone di servizio opportunamente rivalutato di anno in anno sino alle soglie dell’annualità di riferimento. Peraltro, laddove l’amministrazione stabilisca, nell’esercizio della sua discrezionalità, di applicare nella sua interezza l’indice FOI, l’adeguamento revisionale deve avvenire tenendo conto del rapporto di concatenamento degli indici annuali di prezzi al consumo, ossia cumulando il rivalutato dell’intero periodo di riferimento mediante i metodi di elaborazione indicati dall’Istituto nazionale di statistica (variazione percentuale degli indici o coefficienti di rivalutazione monetaria). (3).
In motivazione la sezione ha precisato che, come desumibile dalle informazioni accessibili sul sito istituzionale dell’ISTAT (cfr. “Indici dei prezzi al consumo. Aspetti generali e metodologia di rilevazione. Edizione 2022”), l’indice FOI, al pari degli altri indici di prezzi al consumo (NIC e IPCA), è calcolato secondo la formula dell’indice a catena del tipo Laspeyres per cui, a dicembre di ogni anno, sia il paniere di prodotti oggetto della rilevazione, sia i coefficienti di ponderazione (ossia i pesi) utilizzati per il calcolo degli indici sono aggiornati nell’ambito delle attività di ribasamento. Con il termine ribasamento si fa riferimento all’insieme delle operazioni che, con cadenza annuale, sono effettuate non solo per la revisione del paniere dei beni e servizi e della struttura di ponderazione, ma anche per l’aggiornamento della copertura territoriale dell’indagine, per la revisione e aggiornamento dei piani comunali di rilevazione (in collaborazione con gli uffici comunali di statistica che prendono parte alla rilevazione), così da tener conto delle novità intervenute nel paniere nazionale e dell’evoluzione della distribuzione commerciale sul territorio comunale, e per l’introduzione di innovazioni metodologiche. La base con cui sono calcolati gli indici dei prezzi per il generico anno t fa riferimento al mese di dicembre dell’anno t-1 e operativamente tutti i lavori di ribasamento avvengono nel periodo che va dal mese di novembre dell’anno t-1 al mese di febbraio dell’anno t. La base di riferimento dell’indice dei prezzi a catena, corrisponde all’anno al quale vengono riportate (mediante l’operazione di concatenamento) le serie annuali degli indici a base mobile (i cosiddetti indici in base di calcolo). Tale operazione serve proprio a garantire la possibilità di misurare le variazioni dei prezzi su periodi che si estendono su due o più anni solari. Lo stesso Istituto nazionale di statistica chiarisce, nella sezione dedicata alle rivalutazioni monetarie, che per tradurre somme di denaro di un determinato mese (anno) in valuta di un mese (anno) successivo possono essere alternativamente utilizzati la variazione percentuale dell’indice nel periodo preso in considerazione o il coefficiente di rivalutazione monetaria, che a sua volta è ottenuto dal rapporto degli indici (mensili o medi annui) messi a confronto, se questi sono espressi nella stessa base di riferimento: in entrambe le ipotesi non trova mai ingresso l’applicazione secca dell’indice FOI per l’anno t ad un valore monetario da riferirsi ad annualità anteriori all’anno t-1. Sulla base di tali rilievi ha ritenuto fallace l’applicazione dell’indice FOI da parte dell’amministrazione, accogliendo l’appello.
(1) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2025, n. 5995; sez. III, 10 luglio 2024, n. 6140.
(2) Conformi: In relazione alla prima parte della massima: Cons. Stato, sez. IV, 16 maggio 2025, n. 4226; in relazione alla seconda parte: Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2025, n. 4049.
(3) Non risultano precedenti negli esatti termini
Consiglio di Stato, sezione III, 31 marzo 2026. n. 2638 – Pres. Pescatore, Est. Cerroni
