Tratto da: Lavoripubblici

Quando una stazione appaltante richiede esperienze pregresse, fino a che punto può pretendere che siano identiche al servizio da affidare? E cosa accade se la loro idoneità viene contestata solo in fase di contenzioso?

La questione investe direttamente la possibilità degli operatori di partecipare alle gare e, soprattutto, la tenuta delle aggiudicazioni quando i requisiti sono formulati in modo non puntuale dalla stazione appaltante.

A fare il punto è il Consiglio di Stato con la sentenza del 14 aprile 2026, n. 2969, relativa a una gara per la quale il giudice di primo grado aveva annullato l’aggiudicazione, ritenendo non adeguatamente dimostrati i requisiti tecnici.

Una decisione che il Collegio non ha condiviso, chiarendo quando una clausola può dirsi davvero restrittiva e in quali limiti è ammessa l’integrazione documentale in sede processuale.

La vicenda prende forma nell’ambito di una procedura di particolare rilievo, relativa all’affidamento del progetto di fattibilità tecnico-economica di un polo ospedaliero universitario regionale, intervento caratterizzato da un’elevata complessità tecnica e da un significativo valore economico.

Tra i requisiti di partecipazione, il disciplinare richiedeva – con riferimento alla eventuale attività di direzione lavori – l’avvenuto espletamento, negli ultimi dieci anni antecedenti la pubblicazione del bando, di servizi riconducibili alle classi e categorie indicate, per un importo complessivo almeno pari a quello stimato dalla stazione appaltante, fissato in oltre 128 milioni di euro.

L’aggiudicazione in favore del raggruppamento poi appellante era stata impugnata dal concorrente secondo classificato, che aveva contestato la non piena corrispondenza tra i servizi dichiarati e l’attività di direzione lavori richiesta dalla lex specialis, mettendo in discussione, in particolare, una quota del requisito pari a circa 12 milioni di euro, riferita a specifiche commesse – tra cui interventi infrastrutturali e ospedalieri realizzati anche all’estero.

Il giudice di primo grado aveva accolto il ricorso, ritenendo che la clausola dovesse essere interpretata in senso restrittivo e che, conseguentemente, le esperienze dichiarate non potessero essere considerate utili ai fini del requisito, in quanto non perfettamente sovrapponibili sotto il profilo tecnico e funzionale alla direzione lavori oggetto dell’affidamento.

In questa prospettiva, il TRGA aveva operato una verifica puntuale del contenuto delle certificazioni prodotte, arrivando a escludere una parte significativa delle esperienze e, per questa via, a ritenere non raggiunta la soglia minima richiesta dal disciplinare.

Su questo doppio passaggio, caratterizzato dall’interpretazione restrittiva della clausola e dalla valutazione autonoma delle esperienze, è intervenuto il Consiglio di Stato, ribaltando integralmente l’impostazione della sentenza di primo grado.

Il Consiglio di Stato si è mosso da un dato che ha considerato dirimente: la clausola del disciplinare, pur richiedendo servizi di direzione lavori negli ultimi dieci anni per importi rilevanti, non conteneva alcun riferimento espresso alla necessità di una coincidenza puntuale tra le esperienze pregresse e il servizio oggetto di affidamento.

Da qui discende una prima conclusione, che si riverbera direttamente sull’impianto della decisione di primo grado: non è possibile attribuire alla clausola una portata restrittiva che non emerge dal suo contenuto, né escludere la rilevanza di esperienze analoghe sulla base di una pretesa identità funzionale non prevista dalla lex specialis.

Palazzo Spada ha dato particolare rilievo anche alla documentazione prodotta in giudizio dall’aggiudicatario, evidenziando come essa non abbia introdotto nuovi requisiti, ma si sia limitata a chiarire e completare quanto già dichiarato in gara.

In questo quadro, la soglia minima richiesta dal disciplinare risulta comunque superata, anche a voler escludere parte delle esperienze contestate.

Particolarmente interessante è il passaggio in cui il Consiglio di Stato affronta il tema dell’interpretazione della clausola del disciplinare, riportando l’analisi su un piano strettamente aderente al dato testuale e alla funzione del requisito.

La disposizione richiedeva lo svolgimento, negli ultimi dieci anni, di servizi di direzione lavori riferiti alle classi e categorie individuate ai sensi del D.M. 17 giugno 2016, con un importo complessivo, per ciascuna di esse, almeno pari a quello stimato dalla stazione appaltante, fissato in oltre 128,5 milioni di euro.

Tuttavia, la clausola si arrestava a questa indicazione, senza introdurre ulteriori specificazioni e, soprattutto, senza prevedere alcun vincolo espresso di coincidenza tra le esperienze pregresse e l’oggetto dell’affidamento.

Questo elemento mette in evidenza la distanza rispetto alla lettura accolta dal TRGA: il giudice di primo grado aveva infatti attribuito alla clausola una portata più restrittiva, valorizzando la necessità di una sostanziale sovrapponibilità tra le prestazioni svolte e la direzione lavori oggetto di gara, fino a escludere una parte significativa delle esperienze dichiarate.

Il Consiglio di Stato, al contrario, ha rilevato come una simile interpretazione finisca per introdurre un requisito ulteriore rispetto a quello effettivamente previsto dalla lex specialis, trasformando una clausola formulata in termini generali in una prescrizione molto più selettiva.

Ne deriva che, in assenza di indicazioni esplicite, la verifica non può essere costruita su una pretesa identità tra esperienze, ma deve concentrarsi sulla idoneità sostanziale delle prestazioni a dimostrare la capacità tecnica richiesta. È in questa prospettiva che assumono rilievo le esperienze analoghe, ritenute pienamente idonee a integrare il requisito.

Il ragionamento si rafforza ulteriormente quando il Collegio evidenzia che la procedura, gestita tramite Commissario straordinario, si colloca in un contesto derogatorio e privo di un espresso richiamo alle definizioni codicistiche.

Ne consegue che, in assenza di un espresso rinvio all’art. 114 del D.Lgs. n. 36/2023, non è possibile utilizzare le relative categorie definitorie per restringere il perimetro delle esperienze rilevanti.

In altri termini, la clausola non può essere riletta “a posteriori” attraverso categorie normative non richiamate, perché ciò finirebbe per alterarne il contenuto effettivo.

Quanto alla produzione documentale in giudizio, l’aggiudicatario aveva integrato la documentazione già prodotta in gara sia attraverso la rettifica di alcuni importi sia mediante l’esibizione di ulteriori certificazioni relative a tre servizi, per un importo complessivo di circa 15,4 milioni di euro.

Anche alla luce di tali elementi, e pur volendo escludere parte delle esperienze contestate, il valore complessivo dei servizi dichiarati restava comunque superiore alla soglia minima richiesta.

Questa integrazione è stata ritenuta pienamente ammissibile, in quanto limitata a chiarire elementi già esistenti, senza introdurre nuovi requisiti né modificare la partecipazione.

Quando l’operatore ha già fornito in gara documenti ed elementi a supporto del requisito e questi vengono contestati in giudizio, è infatti legittimo produrre ulteriori elementi che, in chiave di specificazione, consentano di dimostrare l’infondatezza delle censure.

In questa prospettiva, l’integrazione documentale si configura come una fisiologica esplicazione del diritto di difesa e non altera il contenuto sostanziale della partecipazione.

Peraltro, conclude Palazzo Spada, il sindacato giurisdizionale deve restare ancorato a un controllo di ragionevolezza e non può tradursi in un inammissibile sindacato sostitutivo delle valutazioni tecniche dell’Amministrazione.

Il ricorso è stato accolto, con conferma dell’aggiudicazione in favore dell’appellante, ritenuto in possesso dei requisiti richiesti.

La sentenza rappresenta uno spunto molto chiaro sull’esigenza di una redazione accurata delle clausole di gara da parte delle stazioni appaltanti, che, qualora intendano richiedere un’esperienza specifica e perfettamente coincidente con l’oggetto dell’appalto, devono esplicitare i requisiti in modo inequivoco.

In assenza di una formulazione chiara, l’interpretazione sarà inevitabilmente orientata in senso estensivo, valorizzando la capacità effettiva dell’operatore piuttosto che la perfetta corrispondenza formale delle esperienze dichiarate.

Ed è proprio su questo terreno che la pronuncia si inserisce con maggiore forza, ribadendo che la verifica dei requisiti deve essere ancorata alla sostanza delle prestazioni e coerente con il principio del risultato, in funzione del buon andamento dell’azione amministrativa ai sensi dell’art. 97 della Costituzione.