Tratto da: Lavoripubblici

Il cantiere continua a lavorare, ma il termine che ne misurava l’esecuzione è già trascorso. Nel sistema di monitoraggio l’intervento dispone adesso di una finestra che arriva al 31 dicembre 2027; nel contratto, invece, resta una data diversa, oppure una durata in giorni decorrente dalla consegna, modificata nel tempo da sospensioni, riprese e proroghe.

L’impresa vede ancora lavorazioni da completare, forniture da riprogrammare e costi di struttura che continuano a maturare. La stazione appaltante vede un’opera che può ancora essere finanziata e rendicontata. Le due prospettive non si sovrappongono per il solo fatto che il programma pubblico abbia guadagnato tempo.

Il decreto del Capo del Dipartimento per gli Affari interni e territoriali, adottato di concerto con il Ragioniere generale dello Stato il 31 luglio 2026, ha individuato 251 interventi dei Piani urbani integrati della Missione 5, Componente 2, Investimento 2.2 che non concorrono al conseguimento del target europeo del 30 giugno 2026. Per essi l’Allegato 1 indica il 31 dicembre 2027 quale termine massimo di conclusione. Il provvedimento mantiene gli interventi nel perimetro delle condizionalità del PNRR e dei relativi obblighi di monitoraggio e rendicontazione, anche quando la fonte del finanziamento è nazionale, e pone ai soggetti attuatori un nuovo limite entro il quale arrivare all’ultimazione. Non contiene, però, una disposizione che sostituisca il termine dei contratti di appalto.

PUI al 2027: la nuova scadenza non è una proroga generale del PNRR

La prima cautela riguarda le parole. Non è stato prorogato il PNRR nel suo complesso e non è stato spostato il target europeo della misura. Il decreto ha modificato la platea degli interventi che concorrono a quel risultato: alcuni continuano a sostenere il target del 30 giugno 2026, altri ne sono esclusi e devono concludersi entro la data riportata nell’Allegato. È una differenza sostanziale, perché la nuova scadenza descrive il rapporto tra amministrazione titolare, città metropolitane e soggetti attuatori; non definisce automaticamente la posizione dell’appaltatore.

La ricostruzione degli atti mostra inoltre che, per una parte degli interventi, il tempo oltre giugno 2026 non nasce nel luglio 2026. Il decreto del 12 giugno 2024 ha rettificato e integrato quello del 26 giugno 2023, distinguendo le singole progettualità PUI-PNRR da quelle PUI-Nazionale. Nell’Allegato 3 ha collocato 87 interventi per i quali non era stata confermata la conclusione entro il 30 giugno 2026, finanziandoli esclusivamente con le risorse nazionali previste dall’articolo 1, comma 5, lettera d), del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, e disponendo l’aggiornamento dell’atto di adesione e obbligo. L’incrocio dei CUP mostra che 80 di quegli 87 interventi ricompaiono nell’Allegato 1 del 2026. Avevano scadenze diverse – 31 dicembre 2026, 30 giugno 2027, 30 novembre 2027 e, in alcuni casi, 31 dicembre 2027 – e sono ora ricondotti al termine uniforme del 31 dicembre 2027. Dei sette CUP mancanti, due compaiono nell’Allegato 2 del decreto del 31 luglio 2026, dedicato alle rinunce; gli altri cinque non compaiono in nessuno dei due elenchi e il decreto non consente di stabilire quale sia stato il loro esito.

Gli 80 CUP rendono osservabile il modo in cui il sistema si muove. Nel 2024 l’amministrazione aveva già spostato il programma di quelle progettualità e aveva raggiunto il rapporto sul quale poteva incidere, imponendo l’aggiornamento dell’atto di adesione e obbligo; non aveva modificato il contratto di appalto. Nel 2026 interviene di nuovo sul termine del programma e ancora una volta non sostituisce quello dell’esecutore. Non è un difetto di redazione ripetuto a distanza di due anni: è il confine entro il quale opera l’atto amministrativo. Nemmeno il cambiamento della fonte finanziaria ha trasferito da solo nuovo tempo all’appaltatore.

Per questo non si può partire dall’equazione secondo cui 251 appalti, prima vincolati al 30 giugno 2026, avrebbero ricevuto tutti insieme diciotto mesi ulteriori. Occorre verificare, per ogni intervento, quale data fosse vigente sul piano programmatico e quale termine risultasse invece dagli atti dell’esecuzione.

Che cosa può fare una legge e che cosa può fare un decreto

Il confronto con il decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19 non mostra due scelte alternative compiute dalla stessa autorità. Mostra la diversa capacità delle fonti. L’articolo 1, comma 1-bis, introdotto dalla legge di conversione n. 50/2026, ha disciplinato gli investimenti finanziati con risorse PNRR aventi obiettivi finali da conseguire entro il 30 giugno 2026. Se la convenzione, il contratto di appalto o l’atto d’obbligo in corso di esecuzione recavano una data di ultimazione anteriore a quella indicata dal PNRR, il termine per l’ultimazione veniva fissato di diritto al 30 giugno 2026, ai sensi dell’articolo 1339 del codice civile. La previsione operava anche ai fini delle penali ed era estesa agli atti il cui termine risultasse già scaduto alla data di entrata in vigore della legge di conversione, il 21 aprile 2026, purché i lavori non fossero ultimati alla medesima data.

La stessa norma stabiliva che, se l’intervento fosse stato ultimato dopo la scadenza originaria ma prima del 30 giugno 2026, non sarebbe stato riconosciuto il premio di accelerazione. Quando il legislatore ha sostituito il termine, ha quindi precisato che la nuova data rilevava anche ai fini dell’applicazione delle penali dovute per il ritardato adempimento e ha escluso il premio nel periodo compreso tra la scadenza originaria e il 30 giugno. Il tempo contrattuale non è stato trattato come una variabile economicamente neutra.

Il decreto del 31 luglio 2026 è invece un atto amministrativo di ricognizione adottato dal Capo del Dipartimento per gli Affari interni e territoriali di concerto con il Ragioniere generale dello Stato. Individua gli interventi esclusi dal target e fissa il termine entro cui i soggetti attuatori devono completarli, ma non contiene una previsione di inserzione automatica nel contratto analoga a quella introdotta dal comma 1-bis. La nuova data, perciò, non sostituisce da sola il termine pattuito tra stazione appaltante e impresa. Il silenzio sul termine dell’esecutore e sui suoi effetti economici non esprime una diversa scelta del legislatore: dipende dall’oggetto del provvedimento. Il passaggio al 2027 deve trovare il proprio titolo negli atti dell’esecuzione.

L’applicazione del comma 1-bis richiede però una verifica ulteriore, che il solo elenco dei 251 non consente di compiere. La disposizione riguarda gli investimenti finanziati con risorse del PNRR; gli 80 interventi provenienti dall’Allegato 3 PUI-Nazionale risultano invece finanziati esclusivamente con risorse nazionali e non possono essere ricondotti automaticamente a quel presupposto. I restanti 171 interventi, circa il 68 per cento dei 251, compaiono invece nell’Allegato 2 PUI-PNRR del 2024: per essi la questione resta aperta, perché la norma formula il presupposto al livello dell’investimento e l’investimento M5C2I2.2 conservava l’obiettivo finale al 30 giugno 2026. Se per uno di questi appalti il termine fosse entrato nel contratto per effetto di legge, il passaggio al 2027 sarebbe ancora più netto: quella data non verrebbe spostata dall’elenco allegato a un decreto ricognitivo, ma richiederebbe una proroga adottata secondo la disciplina dell’esecuzione.

Tre termini e un tempo reale

La vicenda dei PUI rende evidente una sovrapposizione che nei cantieri pubblici rimane spesso nascosta finché le date coincidono e diventa osservabile quando il programma si sposta al 2027 senza che il contratto si muova con esso. Il target europeo misura il risultato della misura; il termine del finanziamento e dell’atto d’obbligo governa il rapporto tra amministrazioni e soggetto attuatore; il termine contrattuale misura l’adempimento dell’esecutore e sostiene l’applicazione di penali, proroghe e riserve. Accanto a questi tre termini esiste poi un tempo di natura diversa: la capacità reale della produzione, descritta dalla sequenza ancora tecnicamente eseguibile sulla base delle aree disponibili, delle approvazioni ottenute, delle forniture e delle lavorazioni residue.

Un aggiornamento in ReGiS modifica la previsione dell’intervento; la variazione di una convenzione prolunga il rapporto con l’ente incaricato; una proroga contrattuale attribuisce tempo all’esecutore; il cronoprogramma rappresenta ciò che il cantiere è in grado di fare. Confondere questi piani significa chiedere a una data di produrre effetti che appartengono a un altro atto.

Gli atti non parlano tutti allo stesso livello

A Bologna, per l’intervento “Rigenerazione Bolognina”, l’autorizzazione ministeriale del gennaio 2025 ad aggiornare al 31 dicembre 2027 le tempistiche dei PUI è richiamata nelle premesse della deliberazione della Giunta n. 178 del 16 giugno 2026. Con quella deliberazione il Comune ha modificato separatamente la convenzione con ACER Bologna, portando dal 30 giugno al 31 ottobre 2026 il termine per i lavori e il deposito del collaudo. La modifica non utilizza tutta la finestra disponibile e interviene sul rapporto con il soggetto incaricato soltanto dopo una richiesta motivata. La deliberazione, da sola, non documenta il termine del contratto stipulato con l’esecutore.

A Torino le fonti pubblicamente accessibili documentano un atto rivolto all’appalto di lavori, di cui però non è stato possibile reperire il testo integrale, sicché quanto segue riguarda ciò che gli atti consultati registrano e non il contenuto della determinazione. Per il CUP C12F22000040001, relativo alla manutenzione straordinaria di alcune biblioteche civiche, l’elenco comunale registra la determinazione n. 1219 del 27 febbraio 2026 con l’oggetto “proroga tempi contrattuali” e riferita al CIG dell’appalto di lavori e non ai servizi tecnici. Nella rilevazione delle opere pubbliche riferita al 28 febbraio, il campo “fine lavori” riporta il 29 maggio 2026: una data coerente con un differimento di novanta giorni rispetto al termine originario, ma che una tabella di monitoraggio non consente di attribuire da sola alla determinazione. Sei settimane dopo, la determinazione n. 2169 del 13 aprile, adottata per i servizi tecnici della variante, continua a descrivere i lavori in corso con “scadenza prevista” al 28 febbraio. L’Appendice 1 ai servizi non spiega quella discrepanza. Il fascicolo non prova dunque che il 2027 sia entrato nel contratto; mostra, dentro la stessa amministrazione, quanto una data possa rimanere disallineata tra documenti nati per funzioni diverse.

A Pioltello la scheda ufficiale del provvedimento del 30 dicembre 2025 registra, per il CUP E69J21013850001, un atto intitolato espressamente “Approvazione proroga termini contrattuali”. Poiché il testo integrale dell’allegato non è stato reperito nel corso della ricerca, il dato consente di provare la forma dell’intervento sul rapporto con l’esecutore, non di attribuirgli una nuova data finale né di collegarlo automaticamente al 31 dicembre 2027.

Un altro PUI torinese, non compreso nei 251 e utilizzabile quindi soltanto come comparatore, rende visibile il meccanismo sul medesimo appalto: per l’Azione A20 una variante ai sensi dell’articolo 106 ha differito il termine di sessanta giorni; una distinta proroga ai sensi dell’articolo 107, comma 5, ne ha aggiunti altri sessanta. Due cause, due atti e due effetti sul termine contrattuale.

A Napoli il CUP B61B22000670006 comprende contratti applicativi con durate espresse in quaranta o centoventi giorni naturali e consecutivi dalla consegna. Le clausole prevedono che l’affidatario possa chiedere la proroga quando non sia in grado di ultimare per cause a lui non imputabili. Il termine dell’intervento comunicato al Ministero era il 31 dicembre 2026; quello dell’esecutore continuava a derivare dalla consegna e dalla durata di ciascun contratto.

Il limite comune dei tre atti che intervengono sul termine dell’esecutore è cronologico: la determinazione torinese n. 1219 è del 27 febbraio 2026, l’atto di Pioltello e il comparatore A20 sono del dicembre 2025. Tutti precedono il decreto del 31 luglio 2026. Mostrano che, quando un’amministrazione intende attribuire tempo all’esecutore, utilizza gli strumenti ordinari dell’esecuzione e li fonda su cause proprie; non mostrano la nuova finestra del 2027 trasferita nel contratto. Nei quattro interventi compresi nei 251 qui esaminati, dagli atti reperibili non è emerso un contratto portato espressamente al 31 dicembre 2027. Il dato non è generalizzabile: il campione è limitato, il decreto è recente, gli archivi hanno tempi e livelli di indicizzazione diversi e parte della documentazione dell’esecuzione non è pubblicata insieme agli atti generali. Consente però una conclusione circoscritta: a poche settimane dal decreto, la presenza del CUP nell’Allegato 1 non documenta ancora la concessione di tempo all’appaltatore.

Che cosa deve fare l’impresa quando trova il proprio CUP

Prima di chiedere nuovo tempo, l’impresa deve ricostruire quello già consumato oltre il programma precedente. Il 31 dicembre 2027 non lo converte retroattivamente in tempo utile dell’esecutore e non ne modifica da solo la qualificazione. Possono essersi succeduti periodi già coperti da sospensioni o proroghe, lavorazioni proseguite di fatto e intervalli nei quali il termine contrattuale è rimasto scaduto. La nuova data non uniforma quei periodi: occorre individuare quali atti li abbiano governati. E finché nessun atto ridefinisce il termine scaduto, l’esecutore resta esposto alle conseguenze del ritardo: le penali possono continuare a essere conteggiate nei limiti in cui il ritardo gli sia imputabile, anche mentre il cantiere lavora dentro una finestra programmatica che arriva al 2027.

Il project manager non dovrebbe quindi trasferire subito il 31 dicembre 2027 nel programma di cantiere. Il controllo riguarda il termine vigente: quello originario del contratto, quello risultante dalle sospensioni e dalle riprese, le proroghe già ottenute, l’eventuale effetto del comma 1-bis e l’incidenza temporale delle varianti approvate. Senza questa ricostruzione non è possibile stabilire da quale posizione si stia chiedendo nuovo tempo.

Se il termine era già spirato prima del decreto del 31 luglio, il problema è preliminare. Tanto l’articolo 107, comma 5, del decreto legislativo n. 50/2016 quanto l’articolo 121, comma 8, del decreto legislativo n. 36/2023 richiedono che l’istanza sia presentata con congruo anticipo. Una proroga ordinaria chiesta e adottata soltanto dopo la scadenza si confronta quindi con un’obiezione che nasce dal testo stesso della norma: dov’è il congruo anticipo se il termine è già trascorso? Non è una conclusione ricavata da una giurisprudenza specifica sui 251 interventi; è la verifica che il fascicolo deve affrontare prima di tutto. L’impresa deve allora cercare una richiesta tempestiva rimasta senza decisione, sospensioni e riprese formalizzate, oppure varianti che abbiano inciso sul tempo. Una sospensione non può essere costruita a posteriori per riempire il vuoto documentale.

Occorre poi rappresentare per iscritto le cause ancora attive e collegarle alle lavorazioni che impediscono di rispettare il termine. Non basta richiamare la nuova finestra del PUI: bisogna mostrare quali aree non siano disponibili, quali approvazioni manchino, quali modifiche abbiano alterato la sequenza e quale durata residua sia tecnicamente necessaria. Su questa base l’impresa presenta l’istanza di proroga e propone un cronoprogramma che non estenda semplicemente quello precedente, ma ricostruisca le dipendenze effettive della produzione.

La base normativa dipende dal contratto. Per quelli regolati dal decreto legislativo n. 50/2016, l’articolo 107, comma 5, collega la proroga alla richiesta dell’esecutore e a circostanze a lui non imputabili. Per i contratti soggetti al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, opera l’articolo 121, comma 8: l’istanza mette in moto il termine di trenta giorni entro il quale il RUP decide, sentito il direttore dei lavori e, per i lavori sopra le soglie dell’articolo 14, acquisito il parere del collegio consultivo tecnico ove costituito. Per l’impresa quel termine è una leva da presidiare, perché evita che la domanda rimanga senza esito mentre il cantiere consuma il tempo di cui chiede il riconoscimento.

Non soccorre la cosiddetta proroga tecnica. L’articolo 106, comma 11, del decreto legislativo n. 50/2016 e l’articolo 120, commi 10 e 11, del decreto legislativo n. 36/2023 disciplinano l’opzione prevista negli atti originari o la continuità delle prestazioni nelle more di un nuovo affidamento: non attribuiscono maggior tempo per ultimare gli stessi lavori.

La domanda di tempo deve restare distinta dalle riserve e dalle eventuali pretese per maggiori oneri. Lo stesso articolo 121, comma 8, precisa che la concessione della proroga non pregiudica i diritti spettanti all’esecutore quando la maggiore durata sia imputabile alla stazione appaltante, ma non sostituisce l’onere di documentare e formulare tempestivamente tali pretese. Chiedere la proroga serve a ridefinire l’obbligazione temporale; quantificare il costo della maggiore durata appartiene a un piano diverso.

L’impresa deve infine pretendere che il provvedimento conclusivo identifichi quale termine modifica, per quali cause e da quando opera, e chiarisca gli effetti sulle penali. Al nuovo termine deve corrispondere un programma eseguibile: solo così il 31 dicembre 2027 cessa di essere una data esterna al contratto e diventa un riferimento governabile nella produzione.

PUI prorogati al 2027: il tempo del programma non è ancora tempo governato

Il decreto del 31 luglio risolve un problema reale: separa 251 interventi dal target europeo del 30 giugno 2026 e assegna ai soggetti attuatori una finestra nella quale completarli. Non risolve, perché non è questo il suo oggetto, la storia temporale di ciascun appalto. Quella storia rimane negli atti dell’esecuzione e non può essere riscritta con una sola data.

Per sapere se l’appaltatore dispone davvero di tempo fino al 2027 non basta, dunque, leggere l’Allegato 1. Bisogna aprire il contratto, ricostruire il termine vigente, leggere i verbali, qualificare i mesi trascorsi e verificare l’atto con cui la stazione appaltante ha trasformato la nuova possibilità programmatica in un’obbligazione temporalmente definita. Fino a quel momento l’intervento ha più tempo; il contratto non ne ha acquisito automaticamente. E se il termine era già scaduto, il problema non è scegliere una nuova data, ma trovare l’atto capace di qualificare il tempo già consumato.