Tratto da: Lavoripubblici

Difformità, abusi, accertamento di conformità, condono edilizio, TAR, Consiglio di Stato, Cassazione e Corte Costituzionale sono i tasselli di un puzzle che, a distanza di oltre 40 anni dalla Legge n. 47/1985, continua ancora oggi a mostrare contorni incerti.

Ci eravamo lasciati con la Sentenza del Consiglio di Stato n. 2848 del 9 aprile 2026 mediante la quale Palazzo Spada, valorizzando il nuovo art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e il principio di certezza del diritto, aveva affermato che un immobile condonato deve ritenersi pienamente legittimo e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti per gli immobili originariamente assentiti, superando quelle “zone grigie” urbanistiche che non sarebbero compatibili con l’ordinamento italiano ed eurounitario.

Ci ritroviamo adesso, poco più di un mese dopo, con la Sentenza n. 86 del 21 maggio 2026 mediante la quale la Corte Costituzionale è intervenuta sulla legittimità della Legge Regione Sardegna 17 giugno 2025, n. 18, approvata per recepire nel territorio sardo il Decreto Salva Casa.

E lo ha fatto con una decisione destinata ad avere un impatto molto rilevante sull’intero sistema urbanistico-edilizio perché affronta uno dei temi oggi più delicati dopo le modifiche introdotte dal D.L. n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024, cioè il rapporto tra condono edilizio, stato legittimo e benefici edilizi.

La Corte costituzionale, pur senza affrontare direttamente il tema dello stato legittimo disciplinato dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, ha infatti ribadito un principio che chi ha qualche capello bianco conosce molto bene, cioè che la sanatoria straordinaria mantiene natura “extra ordinem” e non comporta automaticamente il diritto a beneficiare di vantaggi edilizi ulteriori o premialità volumetriche.

La vicenda nasce dall’approvazione della Legge Regione Sardegna 17 giugno 2025, n. 18, con la quale il legislatore regionale aveva modificato in maniera significativa la Legge Regione Sardegna n. 23/1985 introducendo nuove disposizioni in materia urbanistico-edilizia nel tentativo di coordinare la disciplina sarda con le novità introdotte dal Decreto Salva Casa.

Tra le norme impugnate dal Governo vi era soprattutto quella relativa agli interventi consentiti sugli immobili oggetto di condono edilizio realizzati in contrasto con la disciplina urbanistica, proprio perché destinata ad incidere direttamente sul rapporto tra sanatoria straordinaria, stato legittimo e trasformazioni edilizie successive.

La disposizione regionale consentiva infatti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia senza demolizione e ricostruzione con differente sagoma, vietando invece incrementi volumetrici o aumenti della superficie coperta, pur facendo salve specifiche disposizioni finalizzate alla rigenerazione urbana e al rinnovamento del patrimonio edilizio.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, questa disciplina contrastava con l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 perché gli immobili oggetto di condono, una volta sanati, dovrebbero considerarsi pienamente legittimi e quindi non potrebbero subire limitazioni ulteriori rispetto agli immobili originariamente assentiti.

In altre parole, il ricorso muoveva dal presupposto che il condono edilizio, concorrendo alla formazione dello stato legittimo dell’immobile, dovesse comportare anche la possibilità di eseguire sugli immobili sanati gli stessi interventi edilizi consentiti sugli immobili legittimamente realizzati.

Il ricorso ha riguardato anche altri aspetti della normativa regionale, tra cui la qualificazione degli aumenti volumetrici entro sagoma come ristrutturazione edilizia, la disciplina delle difformità edilizie, il sistema della sanatoria ordinaria, le deroghe ai requisiti igienico-sanitari e il mutamento di destinazione d’uso.

Secondo il Governo, molte disposizioni regionali contrastavano con norme del d.P.R. n. 380/2001 che la giurisprudenza costituzionale considera norme fondamentali di riforma economico-sociale e che quindi devono trovare applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale, anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale.

La Regione Sardegna ha invece sostenuto che la propria competenza legislativa primaria in materia di edilizia e urbanistica le consentisse di adattare la disciplina statale alle peculiarità del territorio regionale, soprattutto in una logica di semplificazione amministrativa.

Il passaggio più importante della sentenza riguarda però proprio il rapporto tra condono edilizio, stato legittimo e benefici edilizi ulteriori.

La Corte ricorda innanzitutto che, mediante la disciplina del condono edilizio introdotta dalla Legge n. 47/1985, dalla Legge n. 724/1994 e dal D.L. n. 269/2003 convertito dalla Legge n. 326/2003, il legislatore nazionale ha consentito, “in via straordinaria e con regole ad hoc”, di sanare situazioni di abuso sostanziale difformi dalla disciplina urbanistico-edilizia.

Secondo la Consulta, il condono costituisce infatti una misura “assolutamente extra ordinem e destinata a operare una tantum in vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso” e “non elide la situazione di illiceità”, producendo effetti limitati sul piano penale e amministrativo.

È proprio da questa impostazione che la Corte fa discendere il principio più rilevante dell’intera decisione.

La sentenza afferma infatti che, “dalla limitata portata delle sanatorie straordinarie”, consegue che “l’immobile che ne è oggetto non può giovarsi delle normative che riconoscono vantaggi edilizi che esorbitino dagli interventi di manutenzione, ordinaria o straordinaria, e di ristrutturazione finalizzati alla tutela dell’integrità della costruzione e alla conservazione della sua funzionalità”.

La Consulta richiama inoltre la propria Sentenza n. 142/2024, ribadendo che il divieto di riconoscere “benefici edilizi per gli immobili abusivi” assurge addirittura a “principio dell’ordinamento giuridico della Repubblica” e costituisce, proprio per questo motivo, un limite anche per la potestà legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale.

Si tratta di un passaggio particolarmente importante perché interviene indirettamente anche sul significato del nuovo art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e, soprattutto, sul dibattito apertosi dopo la Sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026.

Palazzo Spada aveva infatti valorizzato il nuovo concetto di stato legittimo per affermare che l’immobile oggetto di condono, una volta rilasciato il titolo in sanatoria, dovesse essere considerato urbanisticamente legittimo ai fini dell’esecuzione degli interventi successivi, con conseguente possibilità di accedere anche agli interventi edilizi ordinariamente consentiti agli immobili legittimi dal quadro normativo vigente.

La Corte Costituzionale, pur senza mettere in discussione il tema dello stato legittimo richiamato dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, ritiene però “privo di fondamento” l’automatismo secondo cui dalla legittimazione dell’immobile deriverebbe anche il diritto a beneficiare indistintamente di premialità volumetriche, ampliamenti o ulteriori vantaggi edilizi.

Secondo la Consulta, infatti, il carattere straordinario ed eccezionale del condono continua a riflettersi anche sul regime degli interventi successivi consentiti sull’immobile sanato.

Per questo motivo risultano certamente compatibili gli interventi edilizi finalizzati alla conservazione dell’integrità e della funzionalità della costruzione, mentre l’accesso a incrementi volumetrici o benefici edilizi ulteriori richiede una specifica previsione normativa speciale.

La sentenza affronta inoltre un ulteriore passaggio molto delicato relativo alla modifica introdotta dalla Legge n. 199/2025 all’art. 5 del D.L. n. 70/2011.

La nuova disciplina statale consente infatti, in specifici casi legati alla rigenerazione urbana e al rinnovamento del patrimonio edilizio, di riconoscere aumenti volumetrici anche agli immobili oggetto di condono edilizio.

Secondo la Corte costituzionale, però, proprio questa previsione conferma il principio generale opposto.

La Consulta osserva infatti che il legislatore statale ha introdotto una norma speciale che consente eccezionalmente premialità edilizie per immobili condonati soltanto in presenza di finalità specifiche individuate espressamente dalla legge.

Ed è proprio il carattere derogatorio della disposizione a confermare, secondo la Corte, “il principio generale del divieto di benefici volumetrici, derivante dalla natura extra ordinem del condono edilizio”.

In questa prospettiva, la Consulta sembra quindi tracciare una linea interpretativa diversa rispetto a quella espressa dal Consiglio di Stato con la Sentenza n. 2848/2026.

Palazzo Spada aveva infatti valorizzato il principio di certezza del diritto e il nuovo concetto di stato legittimo per affermare che un immobile condonato, una volta rilasciato il titolo in sanatoria, potesse essere oggetto degli stessi interventi consentiti agli immobili originariamente conformi.

La Corte costituzionale, invece, continua a considerare il condono una misura eccezionale i cui effetti non comportano automaticamente il pieno accesso a tutti i benefici edilizi previsti per gli immobili originariamente conformi.

In altre parole, la Consulta chiarisce che il rilascio del condono edilizio e la formazione dello stato legittimo dell’immobile non comportano automaticamente la totale equiparazione dell’immobile condonato a quello originariamente assentito ai fini dell’accesso a premialità urbanistiche o trasformazioni edilizie ulteriori.

Ed è probabilmente questo il passaggio destinato ad avere il maggiore impatto sulle future interpretazioni del rapporto tra condono edilizio, stato legittimo e disciplina degli interventi edilizi dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa.

Perché il vero tema aperto dalla sentenza non riguarda soltanto i limiti agli incrementi volumetrici, ma il significato stesso da attribuire oggi al concetto di stato legittimo dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa.

Accanto al tema del condono edilizio, la sentenza affronta anche numerose altre disposizioni della legge regionale sarda.

La Corte ha infatti dichiarato illegittime le norme che qualificavano automaticamente come ristrutturazione edilizia gli aumenti volumetrici realizzati entro sagoma, ribadendo che la definizione delle categorie edilizie e il rapporto tra interventi e titoli abilitativi costituiscono elementi fondamentali dell’assetto nazionale delineato dal d.P.R. n. 380/2001.

La Consulta ha inoltre censurato le disposizioni regionali che introducevano soglie quantitative per distinguere totale difformità, variazioni essenziali e parziali difformità, affermando che la valutazione dell’abuso non può essere affidata esclusivamente a criteri numerici automatici.

La decisione affronta poi il tema della sanatoria edilizia ordinaria, ribadendo che il principio della doppia conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 continua a rappresentare un elemento centrale del sistema repressivo edilizio e che gli interventi finalizzati a conseguire ex post la conformità sono oggi ammessi soltanto nei limiti previsti dal nuovo art. 36-bis introdotto dal Decreto Salva Casa.

La Corte interviene anche sui requisiti igienico-sanitari previsti dal D.M. 5 luglio 1975, chiarendo che le deroghe ai rapporti aeroilluminanti non possono essere generalizzate perché direttamente collegate alla tutela costituzionale della salute.

Infine, la sentenza ribadisce che anche la disciplina del mutamento di destinazione d’uso prevista dal nuovo art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 costituisce norma fondamentale di riforma economico-sociale e richiede quindi uniformità applicativa sull’intero territorio nazionale.

La Sentenza n. 86/2026 rappresenta una decisione destinata ad avere effetti molto rilevanti non soltanto sul rapporto tra condono edilizio e stato legittimo, ma più in generale sull’intero sistema urbanistico-edilizio nazionale.

La Corte costituzionale ribadisce infatti che il condono mantiene natura straordinaria e che l’immobile sanato non può automaticamente beneficiare di tutte le premialità edilizie o urbanistiche previste per gli immobili originariamente conformi, salvo specifiche deroghe introdotte dal legislatore statale.

Si tratta di un’impostazione che rischia inevitabilmente di riaprire un dibattito che sembrava essersi parzialmente assestato dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa e dopo le recenti aperture del Consiglio di Stato sul rapporto tra condono edilizio e stato legittimo.

Se da un lato il legislatore continua a parlare di stato legittimo, dall’altro la giurisprudenza continua a distinguere, almeno sotto alcuni profili, tra immobili originariamente conformi e immobili condonati. Il risultato è che tecnici, professionisti, amministrazioni e proprietari continuano ancora oggi a muoversi all’interno di un quadro interpretativo instabile, nel quale non è affatto semplice comprendere fino a che punto un immobile condonato possa realmente considerarsi equiparato a un immobile originariamente conforme.