Obiettivo della riforma: rassicurare sulla cosiddetta “paura della firma”

Il disegno di legge Foti, approvato definitivamente dal Senato lo scorso 27 dicembre, introduce modifiche alla legge 20/1994, recependo alcune indicazioni della Sentenza della Corte Costituzionale del 16 luglio 2024, n. 132, che aveva salvato il cosiddetto “Scudo Erariale” in ragione della sua temporaneità indicando la strada di una riforma complessiva.

In assenza di altre modifiche, la vigenza dello scudo erariale risulta efficace al 31.12.2025 (L’articolo 1 del Decreto legge 12/05/2025, n. 68 convertito con la Legge 02/07/2025, n. 100, pubblicata nella Gazz. Uff. 4 luglio 2025, n. 153 proroga lo scudo erariale al 31/12/2025:   “Il termine di cui all’articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, relativo alla responsabilità erariale è differito al 31 dicembre 2025. La disciplina ivi prevista trova applicazione anche per i fatti commessi tra il 30 aprile 2025 e la data di entrata in vigore del presente decreto”).

Il suddetto articolo 21 del dl 76/2020, convertito in legge 120/2020, contiene una limitazione della responsabilità all’elemento soggettivo del dolo o alla colpa grave per omissione o inerzia, escludendo quindi la colpa grave commissiva.

La Corte Costituzionale nella sentenza sopra citata aveva indicato le seguenti linee guida:

• Tipizzazione della colpa grave;
• Introduzione di un limite massimo al risarcimento del danno a carico del dipendente 
• Rateizzazione del debito risarcitorio;
• Fattispecie obbligatorie di riduzione del risarcimento oltre il potere riduttivo generale
• Rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei Conti;
• Esenzione della responsabilità colposa per coloro che si adeguano alle indicazioni della Corte dei Conti;
• Specifiche ipotesi di esenzione di responsabilità colposa per determinate categorie di dipendenti, per mansioni particolarmente complesse ed elevato rischio patrimoniale;
• Razionalizzazione delle ipotesi di responsabilità sovrapposte;

Semplificazione dei controlli preventivi di legittimità della Corte dei Conti con riferimenti agli atti di attuazione del PNRR E PNC – facoltà per Regioni ed Enti locali di chiedere il controllo della Corte dei Conti

Il disegno di legge Foti si muove entro tali linee indicate dalla Corte Costituzionale, e, in particolare, introduce un sistema di esenzione da responsabilità per atti anche sottoposti volontariamente al controllo della Corte dei Conti e non solo per gli atti che obbligatoriamente devono essere sottoposti al suddetto controllo.

Prima di esaminare la proposta sul controllo preventivo eventuale di legittimità da parte della Corte dei Conti, occorre un breve excursus sull’istituto dei controlli di legittimità.

Intanto il fondamento del potere di controllo da parte della Corte dei Conti è nell’articolo 100 della Costituzione che lo limita agli atti non aventi forza di legge del Governo. In particolare l’attività della Corte dei Conti si svolge oltre che in via preventiva sugli atti del Governo, anche in via successiva sulla gestione del bilancio dello Stato, e in termini di partecipazione sulla gestione finanziaria degli Enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. 

Il controllo preventivo di legittimità obbligatorio è una fase necessaria dell’iter dell’atto amministrativo, il cui positivo esito determina l’efficacia dell’atto.

Le modalità e gli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità sono disciplinati dall’articolo 3 della legge n. 20/1994.

Per quanto riguarda le modalità, sono disciplinate dal comma 2 dell’articolo 3 della legge n. 20/1994.

L’efficacia dei provvedimenti  controllati rimane sospesa per minimo per 30 giorni, eventualmente più 30 nel caso di richiesta di chiarimenti ed elementi integrativi, termine entro il quale l’ufficio di controllo, articolazione interna della Corte dei Conti, può deferire il provvedimento alla sezione di Controllo. In caso di deferimento alla Sezione di Controllo, l’atto diventa esecutivo decorsi 30 giorni dal ricevimento o da eventuali controdeduzioni presentate in ottemperanza a eventuali ordinanze istruttorie.

Gli uffici di controllo sono articolazioni interne della Corte dei Conti, ripartite in base alla provenienza degli atti da controllare dai vari Ministeri. 

L’ambito degli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità è definito dal comma 1 dell’articolo 3 della citata legge n. 20/1994 in aderenza a quanto previsto dall’articolo 100 della Costituzione, che circoscrive il controllo preventivo di legittimità agli atti non aventi forza di legge del Governo, tassativamente elencati, tra cui figurano i contratti delle Amministrazioni dello Stato di importo superiore alla soglia comunitaria. 

Proprio con riferimento al controllo preventivo di legittimità sui contratti pubblici, il disegno di legge Foti introduce una disciplina semplificata del controllo al comma 1 ter per i contratti pubblici di attuazione del Pnrr e pnc:

• Il controllo è svolto sui provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e sui provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l’aggiudicazione formale; 
• i termini di cui al comma 2 sono dimezzati quindi 15 giorni al posto di 30.
• Un silenzio assenso rafforzato anche ai fini dell’esclusione della responsabilità per colpa grave, per cui “I termini di cui al primo periodo hanno carattere perentorio; qualora alla scadenza non sia intervenuta la deliberazione, l’atto si intende registrato anche ai fini dell’esclusione di responsabilità di cui all’articolo 1, comma 1. Il visto può essere ricusato soltanto con deliberazione motivata.”

In questo perimetro si colloca quanto previsto nel nuovo comma 1 quater proposto dal disegno di legge Foti, che consente anche alle Regioni, alle Province Autonome e agli Enti locali di sottoporre a controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti contratti di valore superiore alle soglie europee di cui all’articolo 14 del codice dei contratti, di attuazione del PNRR  e PNC a determinate condizioni:

• Occorre una legge regionale o una norma statutaria che preveda tale facoltà di controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti;
• Tale norma deve essere sottoposta al parere preventivo delle Sezioni Unite della Corte dei Conti;
• Possono essere sottoposti contratti di appalto, concessione, attivi o passivi;

Considerato che la Corte dei Conti è organo costituzionale, deputato strutturalmente al controllo preventivo di legittimità degli atti del Governo, a cui viene attribuita la competenza, previa intermediazione con legge regionale o norma statutaria, di svolgere lo stesso controllo preventivo di legittimità limitatamente agli atti di aggiudicazione o equiparati, in attuazione del Pnrr e Pnc, occorre coordinare quanto sopra con la ipotizzata riforma della esimente politica e con la disciplina dei controlli interni negli enti locali.

Il regime dei controlli sugli enti locali e l’intervento del disegno di legge sulla “esimente politica”

I controlli interni, ricordiamo, sono stati introdotti negli enti locali, dopo l’eliminazione dei controlli esterni e la riforma del titolo V della Costituzione. 

I controlli preventivi di regolarità amministrativa, sostanzialmente coincidono con i pareri di cui all’articolo 49 tuel da rendere sulle proposte di deliberazione e consentono di estendere agli organi consultivi, l’eventuale responsabilità per atti che siano produttivi di danni. 

Per quanto riguarda gli atti monocratici come le determinazioni dirigenziali, il controllo di regolarità amministrativa è svolto dallo stesso dirigente che sottoscrive l’atto, dunque nulla cambia sotto il profilo della responsabilità, mentre per gli aspetti a rilievo contabile, il controllo viene svolto attraverso l’apposizione dei visto di copertura finanziaria dal responsabile del servizio finanziario.

Conseguentemente per gli atti di aggiudicazione o equiparati, di contratti pubblici, attivi e passivi, appalti e concessione, di attuazione del PNRR E PNC, il fulcro è il dirigente competente, in quanto si tratta prevalentemente di atti gestionali di competenza dirigenziale.
Nel processo che porta alla stipulazione di contratti pubblici le fasi di programmazione sono di competenza politica, il programma triennale delle opere pubbliche, il piano delle forniture e servizi, il bilancio di previsione, il peg, il piao,  mentre le fasi di attuazione / gestione sono di esclusiva competenza dirigenziale, a partire dall’approvazione di progetti esecutivi, determine a contrarre, svolgimento della gara, aggiudicazione, stipula del contratto, controllo dell’esecuzione, pagamenti degli stati di avanzamento e del saldo. Nelle procedure di partenariato la delibera di giunta, se l’atto non è compreso nel programma, può intervenire per dichiarare il pubblico interesse della proposta , e a ben vedere si tratta di atti integrativi della programmazione di spettanza politica sulla scelta degli interventi da effettuare, mentre il come attuarli è scelta del dirigente. Dunque avremo un dirigente che sottoscrive il provvedimento, ne attesta la regolarità tecnica e amministrativa, un altro dirigente che appone il visto di copertura finanziaria, e, se l’Ente si è dotato di norma legislativa per le Regioni, o statutaria, per gli Enti locali, ha la facoltà di chiedere il controllo preventivo alla Corte dei Conti sospendendo l’efficacia dell’atto in attesa del completamento della procedura o della formazione del silenzio assenso. In tale modo viene conseguita l’esenzione da responsabilità.

Per gli atti che, nonostante la chiara competenza dirigenziale, vengono adottati dagli organi politici, il comma 1 ter del vigente articolo 1 della legge n. 20/1994 introdotto dall’art. 3 del  D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, sancisce l’esimente politica, cioè i componenti degli organi collegiali che abbiano espresso voto favorevole alla deliberazione, vanno esenti da responsabilità, qualora l’atto non sia di loro competenza, e la responsabilità viene ascritta esclusivamente agli organi tecnici competenti che l’hanno sottoposta all’approvazione o adozione dell’organo politico.

Nel ridisegno della responsabilità per danno erariale, il disegno di legge Foti, interviene nuovamente sul meccanismo dell’esimente politica.

Il disegno di legge in argomento contiene una norma interpretativa, secondo la quale la buona fede dei titolari degli organi politici si presume, alle seguenti condizioni:

• l’atto adottato rientra nelle competenze degli organi politici;
• la responsabilità degli organi politici permane in caso di dolo; 
• la responsabilità dei suddetti organi è esclusa qualora l’atto, rientrante nelle competenze dell’organo politico, sia proposto, vistato o sottoscritto dai dirigenti o funzionari, responsabili degli uffici tecnici o amministrativi; 
• siano assenti pareri formali interni o esterni di contrario avviso.

Un primo dato testuale che emerge dalla lettura della norma è che  la presunzione di buona fede si riferisca ad atti per cui l’organo politico è competente, mentre l’esimente politica oggi vigente, riguarda atti di competenza dirigenziale adottati o approvati dall’organo politico “Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione.”

Il testo del nuovo periodo introdotto al comma 1 ter recita testualmente:

“Il secondo periodo si interpreta nel senso che la buona fede dei titolari degli organi politici si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell’esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso.” 

Pertanto la nuova esimente politica riguarda proprio il caso delle proposte di deliberazione della giunta e del consiglio degli Enti Locali per le quali, nonostante siano di competenza dei suddetti organi, la responsabilità viene ascritta esclusivamente agli organi tecnici e amministrativi che abbiano formalizzato in ogni modo la proposta, a cui si aggiunge la responsabilità di coloro che abbiano espresso parere favorevole tecnico, amministrativo e contabile ai sensi dell’articolo 49 Tuel, qualora siano soggetti diversi dai proponenti, mentre i componenti degli organi politici che abbiano espresso voto favorevole, a parte il caso di dolo, andrebbero esenti da responsabilità in quanto si presumono in buona fede.

Le ricadute concrete della nuova esimente politica vanno valutate alla luce del riparto di competenze tra organi politici e organi gestionali.

Si consideri l’ambito delle competenze del Consiglio e della Giunta Comunali. Il primo è un organo con competenze tassative di programmazione economico finanziaria e di normazione, che difficilmente sono produttive di danno, fatta eccezione per taluni casi di decisioni urbanistiche puntuali e concrete o di alienazioni o acquisti immobiliari decisi al di fuori degli strumenti di programmazione di cui all’articolo 58 del dl 112/2008. La seconda è un organo, sempre di indirizzo e controllo politico amministrativo, con competenze residuali, rispetto alle attribuzioni di altri organi sia politici che burocratici. Di norma la Giunta delibera atti di pianificazione operativa come il piao, il peg, le proposte di pianificazione- programmazione economico finanziaria, i progetti di opere pubbliche ai fini dell’inserimento nel programma triennale. Il contesto normativo teorico non vede la giunta come protagonista di atti produttivi di danno, proprio perché organo di indirizzo, la realtà operativa invece vede molte decisioni puntuali e concrete rimesse alla giunta, sebbene non abbiano i caratteri degli atti di indirizzo politico, sia tipici, che atipici.

Si assiste ad un uso molto esteso degli “atti di mero indirizzo politico”, non sottoposti ai pareri di regolarità tecnica e contabile, proprio perché non sono in grado di incidere sulla realtà giuridica e sulle situazioni giuridiche soggettive e come tali non sono idonei a produrre danno, ma necessitano di atti ulteriori di esecuzione o attuazione. 

Va ricordato tuttavia che la giurisprudenza ha stigmatizzato l’uso nominalistico degli atti di mero indirizzo politico, che in realtà nascondevano dei veri e propri atti amministrativi soppressivi della discrezionalità dirigenziale, diretti ad ascrivere la responsabilità di una decisione “scomoda” all’organo politico.

I pareri interni o esterni di contrario avviso

La giurisprudenza della Corte dei Conti ha sostenuto, all’indomani dell’abrogazione del parere preventivo di legittimità del Segretario Comunale, ad opera della legge n. 127/1997 cosiddetta Bassanini bis, che il ruolo di garanzia del suddetto non ne veniva ridimensionato, anzi al contrario, veniva rafforzato, a nulla valendo l’obiezione circa il suo rapporto fiduciario col sindaco, da intendersi, secondo la Corte, in senso spiccatamente istituzionale. E tale affermazione del necessario ruolo di garanzia, è stato utilizzato per estendere nei confronti del segretario la responsabilità per atti produttivi di danno, in quanto il segretario avrebbe dovuto segnalare l’illiceità all’organo deliberante. (Corte Conti sez. III, 18/05/2020, n.83 “Il Segretario comunale svolge il ruolo di garante della legalità dell’azione degli organi deliberanti. Conseguentemente è responsabile della causazione del danno erariale, consistente nel maggior prezzo sborsato per l’acquisto da parte di un Comune di un immobile privato, qualora abbia del tutto trascurato di segnalare ai componenti del Consiglio, com’era suo obbligo ai sensi degli artt. 49 e 97 , D.Lgs. n. 267/2000 , l’esistenza della norma contenuta nell’art. 12, comma 1 -ter, D.L. n. 98/2011 , convertito con L. n. 111/2011 , che impone, in caso di acquisto da parte del Comune di un immobile privato, la previa attestazione da parte dell’Agenzia delle Entrate della congruità del prezzo degli immobili acquistati. (Nel caso di specie, l’Ente si è basato unicamente sulla stima fatta da un funzionario del Servizio tecnico comunale)” Corte Conti, (Toscana) sez. reg. giurisd., 07/05/2012, n.217: “L’avvenuta soppressione, ad opera dell’art. 17 comma 85 l. 15 maggio 1997 n. 127, del parere di legittimità del segretario dell’ente locale sulle proposte di deliberazione sottoposte alla Giunta o al Consiglio, non esclude affatto che permangano in capo al segretario stesso, ai sensi dell’art. 97 comma 2 t.u.e.l., una serie di compiti di consulenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente locale che, se non svolti con correttezza, possono determinare, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l’ente locale e qualora ne ricorrano i presupposti, la sua soggezione all’azione di responsabilità amministrativa.” Corte Conti, (Lombardia) sez. reg. giurisd., 09/07/2009, n.473: “Il Segretario (comunale o provinciale), ai sensi dell’art. 17 l. n. 127 del 1997 e, successivamente, dell’art. 97 d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale; infatti, il t.u.e.l. ha assegnato al segretario dell’ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all’art. 97 t.u., cit., le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” e quelle di “sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l’attività”;pertanto non può dubitarsi del fatto che il Segretario comunale abbia il preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale; altrimenti opinando, potrebbe l’amministratore pubblico contare sull’inerzia o sul silenzio di chi è preposto per legge al controllo della legalità dell’azione amministrativa; e in mancanza, deve essere ritenuto responsabile a titolo di concorso omissivo colposo nella causazione del fatto dannoso contestato.” Corte Conti, (Lombardia) sez. reg. giurisd., 08/05/2009, n.324: “Alla stregua della previsione normativa generale di cui all’art. 97, comma 2 t.u.e.l., il segretario comunale svolge compiti di collaborazione e funzioni di “assistenza giuridico-amministrativa” nei confronti degli organi dell’ente, in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti; si tratta, invero, di una figura professionale alla quale è per legge demandato un ruolo di garanzia, affinché l’attività dell’ente possa dispiegarsi nell’interesse del buon andamento e dell’imparzialità, a nulla rilevando – ma semmai rafforzando in senso spiccatamente istituzionale – la dipendenza di carattere fiduciario con il Sindaco.”

Gli ambiti in cui si ritiene che il Segretario debba svolgere il ruolo di garanzia sono quelli dell’ordinamento degli enti locali, delle questioni giuridiche generali, come la costituzione in giudizio, le materie di organizzazione e gestione del personale, soprattutto negli Enti di ridotte dimensioni demografiche, in cui non esiste una dirigenza specializzata e qualificata, che assorbe di norma le responsabilità istruttorie e di valutazione della regolarità amministrativa di propria competenza. Si pensi agli Enti con Avvocatura interna, a cui sono demandate le valutazioni circa la potenziale soccombenza in giudizio o agli Enti con strutture dirigenziali strutturate nelle materia dell’organizzazione e gestione del personale.

Di recente una sentenza della Corte ha sostenuto la responsabilità del segretario per non aver dissuaso l’Amministrazione da una causa giudiziaria, a riprova da un lato, che eventuali pareri di legali esterni non costituiscano motivo di esenzione da responsabilità, e dall’altro, che a distanza di quasi 30 anni dall’abrogazione del parere di legittimità e dalla trasformazione del ruolo del Segretario Comunale e Provinciale, la Corte dei Conti ritiene che il ruolo di garanzia vada declinato in termini puntuali mediante espressione di pareri formali contrari o mediante segnalazione scritta di una eventuale illiceità.

Nel caso di specie la deliberazione dell’organo politico consisteva nell’autorizzazione della giunta di costituzione in giudizio, ma si tratta di un residuato storico di quando la deliberazione di giunta era necessaria per impegnare la spesa per l’incarico legale. Oggi sia la scelta del legale, che rientra nel novero degli appalti, sia l’impegno di spesa, sono prerogative dirigenziali. Quindi la delibera di giunta è un di più probabilmente scritto in qualche atto normativo interno.

Oltre ai pareri di cui all’articolo 49 e all’assistenza giuridico amministrativo del Segretario Comunale agli organi dell’Ente ex art. 97 tuel, la nuova esimente politica comprende anche i pareri esterni di contrario avviso.

Va ricordato che i pareri che la giurisprudenza ritiene utili ai fini dell’esclusione della responsabilità sono quelli promananti da organi della Pubblica Amministrazione, quindi sia i pareri interni di cui all’articolo 49 tuel, che il parere di conformità del Segretario Comunale ex art 97 tuel, che eventuali pareri dell’avvocatura interna, ma non i pareri degli avvocati del libero foro. Rientrano invece eventuali pareri resi da amministrazioni diverse da quella procedente.

La responsabilità e l’assetto concreto delle competenze e dell’organizzazione

Alla luce della riforma e della giurisprudenza della Corte dei Conti, è auspicabile che negli enti locali, si operi una riorganizzazione delle prassi non conformi all’attuale assetto di competenze tra gli organi di indirizzo politico e tra questi e gli organi gestionali, partendo dalla modifica di norme interne che siano in contrasto con il principio di separazione tra politica e gestione, e introducendo nel processo di controllo, dei meccanismi  idonei a intercettare atti gestionali confezionati come atti di deliberazione. 

Il processo di controllo preventivo, che si conclude con i pareri di cui all’articolo 49 Tuel, da parte del responsabile del servizio competente e del responsabile del servizio finanziario, e di cui all’articolo 97 da parte del Segretario Comunale, va strutturato secondo l’autonomia organizzativa di ciascun Ente, ma in modo tale da correggere preventivamente eventuali elementi di criticità produttivi di danno. 

Anche sull’analisi della legittimità-regolarità amministrativa del provvedimento, occorre infatti strutturare un sistema che prioritariamente evidenzi le criticità più rischiose, magari collegandole alla finalità di prevenzione dell’illegalità di cui alla legge n. 190/2012, cercando di non disperdere energia su meri errori di scarso impatto sulla liceità dell’atto, ad esempio sull’uso di formule prefissate e simili.

Alla luce della rinnovata importanza dei controlli preventivi di regolarità amministrativa, è anche necessario che in conseguenza della diversa complessità degli atti da esaminare, si evitino controlli lampo, che rivelano una sottrazione ad un vero controllo. Chi lavora nelle Segreterie Comunali, è ben consapevole degli atti che arrivano all’ultimo momento per essere inseriti all’ordine del giorno della Giunta, senza contare il tema dei piccoli comuni retti a scavalco da un segretario che si divide anche tra 10 Enti. La soluzione non è fissare termini “improrogabili” che sistematicamente vengono disattesi, perché la delibera è urgente, ma concordare un processo con i vari attori dell’iter del provvedimento, affinchè i contenuti siano esaminati in parallelo, in modo da intercettare e correggere le criticità. 

Occorre una visione della Pubblica Amministrazione fisiologica e non patologica. La patologia è quella che emerge dalla legge sulla responsabilità per danno erariale. La riforma ha razionalizzato la responsabilità, tipizzando la colpa grave, e inserendo limiti massimi di risarcimento, ma per quanto riguarda i soggetti, i dirigenti e soggetti equiparati, rimangono i punti di riferimento privilegiati della responsabilità, mentre i componenti degli organi politici, almeno nelle intenzioni, vengono alleggeriti, attraverso la presunzione di buona fede anche per gli atti di competenza politica.