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25/01/2023 - Stralcio delle cartelle fino a 1.000 euro: la questione della competenza negli enti in dissesto finanziario

tratto da la settimanagiuridica- a cura di Giuseppe Vinciguerra

Tra gli strumenti introdotti dalla legge di bilancio 2023 (legge 29 dicembre 2022, n. 197) di sicuro interesse per gli enti locali figura il cd. stralcio parziale delle cartelle di cui al relativo comma 227, perseguente l’obiettivo – difficilmente centrabile – di ridurre lo stock dei carichi affidati all’agente della riscossione.

In particolare, con il comma 227 dell’articolo uno della legge di bilancio 2023, si dispone lo stralcio relativamente ai debiti di importo residuo, alla data del 1° gennaio 2023, fino a mille euro, comprensivo di capitale, interessi per ritardata iscrizione a ruolo e sanzioni, risultanti dai singoli carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2015, delle somme dovute a titolo di interessi per ritardata iscrizione a ruolo, di sanzioni e di interessi di mora di cui all’art. 30, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, rimanendo comunque dovuta la quota riferita al capitale e alle somme maturate, alla predetta data del 1° gennaio 2023, a titolo di rimborso delle spese per le procedure esecutive e di notificazione della cartella di pagamento.

Il comma 228 del medesimo articolo 1 stabilisce poi che relativamente alle sanzioni amministrative, comprese quelle per violazioni del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, diverse da quelle irrogate per violazioni tributarie, le disposizioni del comma 227 si applicano limitatamente agli interessi, comunque denominati, compresi quelli di cui all’art. 27, sesto comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e quelli di cui all’articolo 30, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, non operando, in questo caso, l’annullamento automatico con riferimento alle sanzioni e alle somme maturate a titolo di rimborso delle spese per le procedure esecutive e di notificazione della cartella di pagamento, che restano, dunque, integralmente dovute.

E’ poi il successivo comma 229 a disporre che gli enti creditori possano nondimeno stabilire di non applicare le disposizioni dello stesso comma 227 e, conseguentemente, quelle del comma 228, con apposito provvedimento da adottarsi e comunicarsi all’agente della riscossione entro il 31 gennaio 2023, dandosene eventualmente notizia, entro lo stesso termine, mediante pubblicazione nei rispettivi siti internet istituzionali.

Al riguardo va dato atto che nei giorni scorsi l’Agenzia delle entrate-Riscossione ha prontamente pubblicato sul proprio sito istituzionale il modello di comunicazione del diniego, nonché le istruzioni per l’invio all’apposito indirizzo pec e l’indirizzo internet ove è possibile consultare il relativo materiale.

Al netto delle considerazioni – autorevolmente espresse dall’IFEL nella relativa nota di approfondimento del 7 gennaio u.s. – relative al fatto che l’eventuale adozione da parte del Comune della delibera di diniego allo “stralcio parziale” previsto dall’articolo 1, comma 227, legge 29 dicembre 2022, n. 197, consentirebbe comunque al debitore di ottenere i medesimi benefici, in termini di riduzione degli importi da pagare, attraverso l’adesione alla definizione agevolata dei carichi affidati all’agente della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 30 giugno 2022 disciplinata dal comma 231 della medesima legge, atteso il fatto che lo stralcio parziale dei carichi previsto dal comma 227, intervenendo solo su una parte del carico, non consentirebbe l’annullamento delle cartelle di pagamento, con la conseguente necessità di mantenere l’iscrizione contabile del credito, val la pena dipanare la questione relativa alla competenza ad adottare il provvedimento de quo nei Comuni in dissesto finanziario, posto che l’IFEL si è espressamente pronunciato per la competenza consiliare con riguardo agli enti in bonis, in ragione di un asserito carattere regolamentare delle deliberazioni in questione.

Sta invero tenendo banco in questi giorni tra gli operatori del settore la questione relativa alla competenza consiliare ovvero dell’organo straordinario di liquidazione per il caso dei comuni in dissesto, in considerazione della eventuale riconducibilità dei debiti di cui al comma 227 ai mezzi finanziari a disposizione dell’OSL (massa attiva) ai fini della procedura di risanamento.

Come noto, sul fronte opposto della massa passiva, ai fini di una corretta interpretazione delle parole «fatti e atti di gestione» di cui all’art. 252, comma 4 del TUEL si registra un non del tutto superato contratto giurisprudenziale tra un primo filone cd. formalistico – in base al quale la locuzione “fatti ed atti di gestione” richiamerebbe “un concetto formale, pecuniario e, per così dire, contabile di debito”, rimanendo, quindi, irrilevante il momento in cui il fatto (danno) si è verificato e “dovendosi fare esclusivo riferimento al successivo momento in cui la posizione debitoria del Comune, intesa come posta passiva di carattere pecuniario, sia divenuta certa, liquida ed esigibile” – ed un secondo filone sostanzialistico che, al contrario, riconosce rilevanza al collegamento eziologico e funzionale dei debiti con un “atto o fatto di gestione” antecedente alla dichiarazione di dissesto, di talché tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta ed immediata di “atti e fatti di gestione” pregressi alla dichiarazione di dissesto, andrebbero attratte alla competenza dell’organo straordinario di liquidazione.

In tempi relativamente recenti la tematica della corretta interpretazione delle parole «fatti e atti di gestione» di cui all’art. 252, comma 4 del TUEL è stata peraltro affrontata dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 15 del 2020 resa in evasione della questione rimessale dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1994/2020, nell’ambito della quale ha ritenuto di affermare che «rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione, non solo le poste passive pecuniarie già contabilizzate alla data della dichiarazione di dissesto, bensì anche tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta ed immediata di «atti e fatti di gestione» pregressi alla dichiarazione di dissesto», sposando in toto l’indirizzo sostanzialistico espresso dalla Sezione remittente, la quale aveva avuto modo di porre in evidenza, non solo quello che – a suo dire – sarebbe lo scopo della procedura di dissesto, ovverosia « quello di riportare l’Ente locale in bonis, escludendo dal relativo bilancio tutte le poste debitorie comunque connesse alla condotta amministrativa pregressa», bensì anche lavolontà del legislatore individuata nella finalità di «rendere quanto più possibile ampia la competenza dell’organo straordinario di liquidazione», volontà sottesa, con ogni evidenza, all’art. 5, comma 2, del d.l. n. 80 del 2004, conv. in l. n. 140/2004.

Per altro verso, l’indirizzo accolto dalla Plenaria si pone all’interno dei confini del cd. «microcosmo normativo del dissesto» per come “chiuso” dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con la deliberazione n. 12/2020/QMIG, pronunciata sulla questione di massima rimessale dalla Sezione regionale di controllo per la Campania con la deliberazione n. 57/2020/PAR, operante un netto discrimen tra le regole ordinarie che presidiano la gestione dell’ente in bonis e quelle proprie, eccezionali ed inderogabili applicabili alla “gestione dissestata”.

Nello specifico la Sezione Autonomie ha affrontato la questione (oggetto di rimessione) concernente la fase della rilevazione della massa passiva del dissesto e, in particolare, l’individuazione del corretto iter amministrativo da seguire allorquando vengano in rilevo debiti fuori bilancio, formatisi prima della dichiarazione di dissesto e non riconosciuti dall’Ente entro la data di tale dichiarazione.

Al riguardo sono state considerate “univoche e concludenti” le indicazioni testuali offerte dalle disposizioni del Tuel in tema di dissesto circa la non necessarietà del previo riconoscimento dei debiti fuori bilancio da parte del Consiglio comunale ai fini del loro inserimento nel piano di rilevazione, superando così il più restrittivo orientamento tradizionale maturato in passato presso le Sezioni regionali di controllo della Corte.

Viene invero riconosciuta la piena competenza dell’OSL in relazione ai debiti fuori bilancio ai fini della formazione della massa passiva e del piano di rilevazione, individuandone peraltro la esatta latitudine, ritenendosi in altre parole che, proprio alla luce della ricostruzione sistematica delle norme sul dissesto operata dalla Sezione remittente, essa debba ricomprendere tutte le fattispecie previste dall’art. 194 Tuel, senza doversi in alcun modo scriminare operando una selezione in ragione del carattere più o meno discrezionale delle valutazioni demandate all’organo straordinario (in tal senso, si ritiene peraltro deporre il rinvio, tout court, all’art. 194 operato dall’art. 254, comma 3, lett. a, Tuel).

E ciò sulla scorta della suaccennata delineazione di un “microsistema extra ordinem” al quale si ritiene vadano ricondotte le disposizioni che regolano, nel dettaglio, l’intera attività dell’organo straordinario di liquidazione, cui va riconosciuto un proprio statuto informato al principio della par condicio creditorum e alla tutela della concorsualità, da presidiarsi proprio da detto organo quale “dominus esclusivo della peculiare procedura finalizzata al risanamento dell’ente”, il quale nel tempo ha assunto una propria specificità, connotandosi sempre più quale organo sostitutivo di quelli ordinari dell’ente, titolare, peraltro, di elevati poteri organizzatori.

Tra le precipue attività proprie dell’organo straordinario di liquidazione figurano, d’altro canto, l’acquisizione e la gestione dei mezzi finanziari per il risanamento dell’ente, nei termini di cui all’art. 255 del TUEL, le quali non possono non essere attratte all’interno del “microcosmo extra ordinem” di cui si è detto, così che, specularmente a quanto ricostruito con riguardo alla rilevazione della massa passiva e alla ricognizione delle fattispecie debitorie di competenza dell’OSL, dispiegando la predetta configurazione di quest’ultimo i relativi effetti anche con riguardo all’attività lato sensudi accertamento della massa attiva, costituita, peraltro, dai residui da riscuotere (cfr. 255, co. 1, TUEL), per come confermato dalla dizione letterale del disposto normativo di cui al comma 8 del medesimo art. 255 TUEL, ai sensi del quale <<l’organo straordinario di liquidazione provvede a riscuotere i ruoli pregressi emessi dall’ente e non ancora riscossi, totalmente o parzialmente, nonché all’accertamento delle entrate tributarie per le quali l’ente ha omesso la predisposizione dei ruoli o del titolo di entrata previsto per legge>>, non può non riconoscersi la competenza dell’organo straordinario di liquidazione in ordine all’adozione del provvedimento di diniego di cui al comma 229 della legge di bilancio 2023 (ove, naturalmente, si tratti di crediti temporalmente ricadenti nel dissesto), non parendo poter ostare a tale ricostruzione la previsione di cui al comma 3 dell’art. 251 del TUEL, la quale ha riguardo unicamente alle imposte e alle tasse locali di istituzione successiva alla deliberazione del dissesto (così come il disposto di cui al successivo comma 4, richiamante anche le imposte e le tasse di cui al comma 1 del medesimo art. 251), e ciò a meno che non si voglia – irragionevolmente – circoscrivere la delineata connotazione dell’Osl quale «dominus esclusivo della peculiare procedura finalizzata al risanamento dell’ente», con poteri sostitutivi degli organi ordinari dell’ente locale, unicamente alla fase relativa alla rilevazione della massa passiva, e non anche alla speculare fase dell’accertamento della massa attiva.

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