BOLLETTINO N. 16 DEL 19 APRILE 2021
ATTIVITA’ DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA AS1733
– COMUNE DI MANDURIA (TA) –
PROROGA DELLE CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME CON FINALITÀ TURISTICO-RICREATIVE
Roma, 28 gennaio 2021
Comune di Manduria
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua riunione del 26 gennaio 2021, ha deliberato di esprimere il proprio parere, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con riferimento alla Deliberazione della Giunta Comunale del 19 novembre 2020, n. 27, avente ad oggetto “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021″, art. 1, commi 682, 683, 684 in combinato disposto con la Legge 17 luglio 2020, n. 77 di conversione in legge, con modificazioni, del Decreto-Legge 19 maggio 2020, n. 34 – Atto di indirizzo per l’applicazione dell’estensione ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime vigenti”. In particolare, mediante la suddetta Deliberazione, il Comune di Manduria ha disposto l’attivazione del procedimento amministrativo per l’estensione della durata delle concessioni di beni del demanio marittimo con finalità turistico-ricreative in favore dei concessionari esistenti, sulla base di quanto previsto dall’articolo 1, commi 682, 683 e 684, della Legge n. 145/2018 (che ha disposto un nuovo termine di scadenza delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative alla data del 1° gennaio 2034), nonché dell’articolo 182, comma 2, del Decreto Legge 19 maggio 2020, n. 34, come convertito con Legge del 17 luglio 2020, n. 77, nella parte in cui tali norme si riferiscono, confermandolo, al meccanismo di proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. In linea generale, l’Autorità ricorda che, in materia di affidamenti riguardanti l’uso di beni pubblici (rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato o degli enti locali), l’individuazione del privato affidatario deve avvenire mediante l’espletamento, da parte della Pubblica Amministrazione, di procedure ad evidenza pubblica -1-. Al riguardo, si evidenzia che gli articoli 49 e 56 del TFUE impongono agli Stati Membri l’abolizione delle restrizioni ingiustificate alle libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, ossia di tutte le misure che vietano, ostacolano o comunque sono idonee a comprimere l’esercizio di tali libertà.
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-1- Cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sentenza del 25 settembre 2009, n. 5765; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza del 18 novembre 2019, n. 7874. In tal senso si è espressa, di recente, anche l’ANAC con la delibera del 17 gennaio 2019, n. 25.
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Secondo la Corte di Giustizia Europea, una normativa nazionale che consente la proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative deve considerarsi in violazione di dette disposizioni -2-. Inoltre, la Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Servizi) prevede, all’articolo 12, che “qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati Membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’ avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento” (par. 1), e che, in tali casi, “l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami” (par. 2). Come noto, gli Stati Membri sono tenuti a conformarsi ai richiamati principi eurounitari e, ove la normativa interna non rispetti le disposizioni della Direttiva citata, contrastando di riflesso con i principi di libera circolazione e di libertà di stabilimento, se ne impone la relativa disapplicazione -3-. In tal senso, l’Autorità, in precedenti interventi di advocacy, si è più volte pronunciata sulla necessità di procedere agli affidamenti delle concessioni – tra cui quelle riguardanti i beni demaniali marittimi ed aventi finalità turistico-ricreative -4- – mediante lo svolgimento di procedure ad evidenza pubblica. In particolare, è stato osservato che nei mercati in cui, in ragione delle specifiche caratteristiche oggettive delle attività tecniche, economiche e finanziarie, esiste un’esclusiva, o sono ammessi ad operare un numero limitato di soggetti, l’affidamento delle concessioni deve comunque avvenire mediante procedure concorsuali trasparenti e competitive, al fine di attenuare gli effetti distorsivi della concorrenza connessi alla posizione di privilegio attribuita al concessionario -5-.
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-2- Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa srl e a. contro Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro e a.
-3- Si ricorda, infatti, che, secondo la consolidata giurisprudenza europea, tutte le amministrazioni nazionali, nell’esercizio delle loro funzioni, sono tenute ad applicare le disposizioni del diritto europeo, disapplicando le norme nazionali ad esse non conformi. Cfr., ex multis, le sentenze pronunciate dalla Corte di Giustizia Europea nella causa 103/88, Fratelli Costanzo c. Comune di Milano, nonché nella causa C-224/97, Ciola e nella causa C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) c. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. In tal senso, la Corte di Giustizia Europea ha ribadito, da ultimo nella sentenza del 4 dicembre 2018, caso C-378/17, che “il principio del primato del diritto dell’Unione impone non solo agli organi giurisdizionali, ma anche a tutte le istituzioni dello Stato Membro di dare pieno effetto alle norme dell’Unione” (par. 39) e ricorda che l’obbligo di disapplicare riguarda anche “tutti gli organismi dello Stato, ivi comprese le autorità amministrative, incaricati di applicare, nell’ambito delle rispettive competenze, il diritto dell’Unione” (par. 38). In proposito si vedano altresì, ex multis, le sentenze pronunciate dalla Corte di Giustizia Europea nella causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato c. Simmenthal SpA, nella causa C-119/05, Lucchini, nella causa C-614/14, Ognyanov e nelle cause riunite C-52/16 e C-113/16, «SEGRO» Kft.
-4- Cfr. la segnalazione resa dall’Autorità in data 12 dicembre 2018 ai sensi degli articoli 21 e 22 della legge n. 287/1990 (AS1550 – Concessioni e criticità concorrenziali, in Bollettino n. 48/2018).
-5- Anche la giurisprudenza amministrativa ha rilevato un disallineamento tra la normativa nazionale che dispone la proroga delle concessioni e la normativa eurounitaria, evidenziando la necessità per le Amministrazioni Pubbliche di disapplicare la normativa nazionale in modo da garantire che la selezione degli operatori economici interessati avvenga in ogni caso tutelando la concorrenza, rispettando i principi di libera circolazione dei servizi, par condicio, imparzialità, proporzionalità, non discriminazione e trasparenza. In proposito, ex multis, cfr. TAR Veneto, sentenza n. 218/2020, TAR Puglia, sentenza n. 36/2020, Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 7874/2019.
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Con specifico riferimento alle procedure e ai provvedimenti di proroga delle concessioni già in essere -6-, l’Autorità ha più volte sottolineato -7- che è nell’interesse del mercato effettuare un attento bilanciamento tra i benefici di breve periodo e i possibili costi che si potrebbero manifestare in un orizzonte temporale più ampio. La concessione di proroghe in favore dei precedenti concessionari, infatti, rinvia ulteriormente il confronto competitivo per il mercato, così impedendo di cogliere i benefici che deriverebbero dalla periodica concorrenza per l’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica. Quindi, eventuali proroghe degli affidamenti non dovrebbero comunque eccedere le reali esigenze delle Amministrazioni, per consentire quanto prima l’allocazione efficiente delle risorse pubbliche mediante procedure competitive. Di conseguenza, l’Autorità ritiene che, per le ragioni sopra esposte, codesto Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa posta fondamento della Deliberazione della Giunta Comunale n. 27/2020 in questione per contrarietà della stessa ai principi ed alla disciplina eurounitaria sopra richiamata. Le disposizioni relative alla proroga delle concessioni demaniali marittime con finalità turisticoricreative contenute nel provvedimento amministrativo in parola integrano, infatti, specifiche violazioni dei principi concorrenziali, nella misura in cui impediscono il confronto competitivo che dovrebbe essere garantito in sede di affidamento di servizi incidenti su risorse demaniali di carattere scarso, in un contesto di mercato nel quale le dinamiche concorrenziali sono già particolarmente affievolite a causa della lunga durata delle concessioni attualmente in essere. In conclusione, la Deliberazione comunale de qua si pone in contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE, in quanto appare suscettibile di limitare ingiustificatamente la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi nel mercato interno, nonché con le disposizioni normative eurounitarie in materia di affidamenti pubblici, con particolare riferimento all’articolo 12 della cosiddetta Direttiva Servizi.
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-6- Si ricorda, inoltre, che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nello stabilire che l’affidamento delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo, che riguardano risorse naturali scarse, debba necessariamente realizzarsi attraverso una procedura di selezione tra candidati potenziali nel rispetto di tutte le garanzie di imparzialità e di trasparenza, nonché di adeguata pubblicità, ha posto in rilievo che una normativa nazionale che preveda una proroga ex lege della data di scadenza di tali concessioni equivale a un rinnovo automatico in contrasto con il dettato dell’articolo 12, par. 2, della direttiva 2006/123/CE. Cfr. CGUE, Sez. V, sentenza del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, cit..
-7- Cfr., tra le altre, la segnalazione resa dall’Autorità in data 1° luglio 2020, ai sensi dell’articolo 21 della legge n. 287/1990, AS1684 – Osservazioni in merito alle disposizioni contenute nel Decreto Rilancio, in Bollettino n. 28/2020. Si vedano, inoltre, le segnalazioni AS 135 – Proroghe delle concessioni autostradali, in Bollettino n. 19/98; AS491 – Disposizioni sul rilascio delle concessioni di beni demaniali e sull’esercizio diretto delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo, in Bollettino n. 46/2008; AS1114 – Regime concessorio presente nel porto di Livorno, in Bollettino n. 12/2014; AS1137 – Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2014, in Bollettino n. 27/2014.
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Ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2, della legge n. 287/1990, il Comune di Manduria dovrà pertanto comunicare all’Autorità, entro il termine di 60 giorni dalla ricezione del presente parere, le iniziative adottate per rimuovere le violazioni della concorrenza sopra esposte. Laddove entro il suddetto termine tali iniziative non dovessero risultare conformi ai principi concorrenziali sopra espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso entro i successivi trenta giorni.
IL PRESIDENTE Roberto Rustichelli ________________________________________________________________
Comunicato in merito al mancato adeguamento del Comune di Manduria al parere motivato espresso dall’Autorità, ex articolo 21-bis della legge n. 287/1990, avverso la Deliberazione di Giunta Comunale del 19 novembre 2020, n. 27, avente ad oggetto la proroga automatica, senza gara pubblica, della validità temporale delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative in essere, in particolare in esecuzione delle disposizioni legislative per l’estensione della scadenza alla data del 31 dicembre 2033 (legge n. 145/2018, articolo 1 commi 682, 683 e 684).
Nella propria riunione del 26 gennaio 2021, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha deliberato di inviare un parere motivato ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, pubblicato in calce alla presente comunicazione, in merito al contenuto della Deliberazione di Giunta Comunale del 19 novembre 2020, n. 27, adottata dal Comune di Manduria e avente ad oggetto la proroga automatica al 31 dicembre 2033 della validità temporale delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative insistenti sul territorio comunale. In particolare, con la citata Deliberazione di Giunta il Comune di Manduria ha disposto la proroga automatica senza gara della scadenza delle concessioni demaniali marittime con finalità turisticoricreative, dando applicazione alla citata normativa nazionale che, ponendosi in contrasto con il diritto euro-unitario, e in particolare con gli articoli 49 e 56 del TFUE e con i principi di concorrenza ed evidenza pubblica negli affidamenti, avrebbe dovuto essere disapplicata. A seguito del ricevimento di detto parere motivato, il Comune di Manduria, con comunicazione del 4 marzo 2021, ha informato l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato di ritenere legittimo il proprio operato, in particolare in quanto l’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricettive in favore dei concessionari in essere è stata realizzata sulla base di quanto previsto dalla vigente normativa nazionale (con specifico riferimento alla Legge di Bilancio per il 2019, ossia al citato articolo 1, commi 682, 683 e 684, della legge n. 145/2018, nonché al cosiddetto Decreto Rilancio, ossia all’articolo 182, comma 2, del D.L. n. 34/2020, convertito con legge n. 77/2020). Preso atto del mancato adeguamento dell’Amministrazione al parere motivato, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella propria riunione del 16 marzo 2021, ha così disposto di impugnare dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia la Deliberazione di Giunta Comunale del 19 novembre 2020, n. 27, adottata dal Comune di Manduria e concernente la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo.
