Assistiamo ad una produzione normativa anomala, il Governo legifera «in casi straordinari di necessità e d’urgenza» (ex comma 1, dell’art. 77 Cost.) per «imprimere un impulso decisivo allo snellimento delle procedure amministrative in tutti i settori incisi dalle previsioni», in sede di conversione dei D.L. il Parlamento inserisce nuovi tomi del diritto, modificando le norme, stralciando pezzi di commi, al punto da poter leggere un testo di legge che appare diverso per contenuto e sostanza rispetto a quello proposto e adottato dall’esecutivo: le norme provvisorie vedono rinnovata la propria fonte, «che non è più il provvedimento governativo, ormai uscito di scena, ma la successiva legge di conversione (c.d. «novazione della fonte»)»[1]…
Il D.L. n. 77/2021, così come il successivo D.L. 80/2021, convertito con modificazioni in legge 113/2021, introduce in sede di conversione una pluralità di norme che contrastano con la necessaria omogeneità del decreto-legge, un’eterogeneità rispetto alle disposizioni originariamente contenute nel D.L., senza l’adozione della procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte delle Camere: «il Parlamento, nell’approvare la legge di conversione di un decreto, può esercitare la propria potestà legislativa anche introducendo, con disposizioni aggiuntive, contenuti precettivi ulteriori…, peraltro con il limite dell’omogeneità complessiva dell’atto normativo rispetto all’oggetto o allo scopo», dovendo, tuttavia, osservare in presenza di emendamenti direttamente incidenti sul testo del provvedimento governativo l’omogeneità del decreto-legge «dalla legge di conversione, verificandosi, in mancanza, un uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto»[2].
In breve, la decretazione d’urgenza con l’aggiunta di norme in sede di conversione del decreto – legge, del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza, costituisce concretamente un procedimento abbreviato in luogo di quello normale.
Questo sistema irragionevole di legiferare sembra voglia sviare dai meccanismi di rappresentanza, trasferendo all’esecutivo la potestà legislativa, che, anche attraverso maxiemendamenti o la “questione di fiducia”, è autorizzato ad intervenire su una serie di materie di rilevante impatto sulla comunità dei cittadini, degli elettori, in assenza dei requisiti di “necessità e urgenza”, andando ben oltre ad esigenze straordinarie.Pensare che attraverso un D.L. si possa incidere su una moltitudine difforme di norme sarà inevitabilmente prima oggetto di valutazione della Corte Cost., quando i temi affrontati meriterebbero più approfondimenti ed analisi tecniche/sociali/economiche rispetto ad una normativa «a regime», del tutto slegata da contingenze particolari di atti aventi efficacia normativa instabile, atti adottati sotto la responsabilità del Governo, dove la componente politica/partitica, nella sua lata liquida dimensione, a volte ideologica, prevale rispetto alle esigenze comuni[3]…
Non si può attendere, non rilevare che l’impianto del D.L. 77/2021, convertito con modificazioni in legge 108/2021, va letto solo da una parte (le Autonomie non sono protagoniste), da un centro di comando (non necessariamente una persona, ma un insieme di sovrastrutture lontane, nel senso di essere poco percepibili dalla Comunità dei cittadini) che dispensano direttive, ordini e risorse, frutto di una situazione emergenziale, da alcuni definita dittatura della COVID-19 o sanitaria[4], della perdita di potere degli organi rappresentativi (il Parlamento) verso la centralità dell’Esecutivo, con la strisciante perdita di credibilità di altri poteri (di bilanciamento)[5], rilanciando nuove soggetti a formazione privata/societaria nell’organizzazione dello Stato, con compiti istituzionali propri, con Autorità indipendenti (di nomina governativa) che concorrono a definire le norme in mercati regolamentati e vitali per l’economia del Paese e la sua salda ripresa.
Si potrebbe argomentare che se la “transizione digitale” costituisce un primario obiettivo del PNRR, assistiamo ad una permanente transizione verso nuove e indefinite forme di potere, dalla perdita della democrazia partecipata (“del uno vale uno”, a prescindere dalla competenza) alla trasparenza delle consultazioni on line, e, più in là, alla tutela (persa) dei dati personali, il censimento sanitario viene ampliato, vedi art. 42, Implementazione della piattaforma nazionale per l’emissione e la validazione delle certificazioni verdi COVID-19, senza voler entrare sul D.L. 23 luglio 2021, n. 105, Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e per l’esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche (con l’uso del green pass per poter accedere alla vita sociale), avendo dimenticato – in questo processo collettivo – il punto di partenza ma anche quello di arrivo, in nome del contagio e delle vaccinazioni di massa, con relativa esimente per la sua somministrazione sperimentale (il c.d. scudo penale), dove il dissenso non è più considerato una manifestazione di libertà ma un attacco all’integrità (in una oscura lettura dell’art. 32 Cost.)
Il frutto è conseguente alla forma («Guardatevi dai falsi profeti che vengono a voi», MATTEO, 7, 15), un Parlamento che assiste inerte, coalizioni che non rispecchiano gli esiti del consenso (i risultati elettorali), nomine salvifiche in tutte le sedi (compresi i Commissari dell’emergenza), dimenticando il ruolo tra “opposizione” e “maggioranza”, premiando l’appartenenza al merito[6], dove il dibattito e la partecipazione viene ridotta in nome dell’efficienza, con la riduzione dei termini e delle osservazioni (vedi, la nuova procedura VIA dell’art. 19, o il nuovo “interpello ambientale” dell’art. 27, o l’art. 28 sulla VAS), che altrimenti renderebbero lunghi i tempi della decisione (e la realizzazione del PNRR).
Tutta questa disputa di “semplificazioni” si aggiunge a tutte le altre semplificazioni e riforme della P.A., dove il passato ritorna inesorabile con la misurazione della performance, dei carichi di lavoro, dei premi, di quel pensiero “manageriale” che ha condotto tante Amministrazioni Pubbliche, società partecipate comprese, al baratro e al default finanziario.
A ben vedere, il D.L. n. 77/2021, uscito dalla conversione in legge, dimostra tutta la sua invincibile attualità quando i partiti (quello che rimane del termine desueto) hanno perso la loro funzione identificandosi, sempre più, in singoli (non più leader) o isolati influencer, quando poteri esterni – non rappresentativi delle Comunità – ordinano e impongono, trascinando la Nazione in una perdita di ruoli, quando i diversi livelli di “Governo territoriale” perdono di influenza e vengono posti ai margini, mentre, altri non eletti, acquistano potere gestionale/decisionale.
(estratto, Appunti su alcune novità del d.l. n. 77/2021, in conversione con modificazioni in legge n. 108/2021, Comuni d’Italia, 2021, n. 9)
[1] CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale. L’Ordinamento Costituzionale Italiano, II, Padova, 1984, pag. 89, ove si riflette sulla difficile contestazione della emendabilità dei D.L., ipotesi «non prevista dal testo costituzionale, che sembra porre soltanto l’alternativa secca tra conversione e negata o mancata conversione», rilevando poi, a livello di regolamentazione parlamentare, tale facoltà.
[2] Corte Cost., 24 luglio 2013, n. 237. Vedi, anche, Corte Cost., 26 luglio 1995, n. 391.
[3] Cfr. Corte Cost., 13 luglio 2020, n. 149, sarebbe un’anomalia l’inserimento di norme estranee al contesto o aventi caratteri di eterogeneità rispetto all’oggetto o alla finalità del decreto, spezzando il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed “i provvedimenti provvisori con forza di legge”, di cui al comma secondo dell’art. 77 Cost., «rispetto al riparto costituzionale dei poteri, che rappresenterebbe la ratio dei rigorosi presupposti alla cui sussistenza è subordinata l’esercitabilità da parte del Governo del potere accordatogli, in via straordinaria, dalla Costituzione e della natura precaria e temporanea che contraddistinguerebbe l’efficacia dei provvedimenti d’urgenza di matrice governativa».
[4] Si rinvia, LUCCA, Dalle Idi di marzo (fase zero punto zero) al contagio dei DPCM (fase quattro punto zero), comedonchisciotte.org, 14 novembre 2020.
[5] Vedi, SALLUSTI – PALAMARA, Il Sistema. Potere, politica, affari: storia segreta della magistratura Italiana, Milano, 2021, pag. 268, ove l’intervistato dichiara «devo essere sincero, a un certo punto mi sono assuefatto al potere… Ho fatto parte di un’oligarchia giudiziaria, e ogni oligarca ha i suoi riferimenti nel mondo istituzionale e politico».
[6] Si rinvia, LUCCA, L’elogio della “spinta”: apologia classica di una nuova base giuridica del “raccomando”, comedonchisciotte.org, 7 febbraio 2021.
