Tre motivi per cui al Recovery serve buona politica e buona amministrazione
Le polemiche di questi giorni su chi debba occuparsi dell’anticorruzione per il Recovery fund, se gli uffici governativi o l’ANAC, hanno rilanciato la questione delle autorità indipendenti in Italia.
L’articolo 7 del decreto legge numero 77, di qualche giorno fa, ha attribuito alla Ragioneria generale dello Stato compiti di audit, anticorruzione e trasparenza sulla gestione del PNRR. Notizie di stampa raccontano di analoghi compiti affidati al Ministero della funzione pubblica e così ANAC ha mostrato preoccupazione per la propria competenza.
Si apre una questione più generale, che va ben oltre ANAC. Poiché viviamo una fase storicamente cruciale, poiché la partita della ripresa nel nuovo ordine geopolitico del post-Coronavirus è imperdibile, poiché il Governo è sostenuto da una maggioranza parlamentare amplissima ed è guidato da un Premier molto autorevole, poiché è il momento di discutere – almeno discutere – apertamente i grandi temi senza verità da prendere per buone “a prescindere”, ci sembra il caso di dire qualcosa.
Partiamo da due affermazioni, un po’ favorite dal “politicamente corretto” in questi anni: (i) alcune funzioni di garanzia e di tutela dei diritti fondamentali devono esser date ad autorità che restino indipendenti dal Governo e dalla politica; (ii) tali funzioni sono meglio assolte dall’autorità indipendente anziché da un’amministrazione tradizionale.
Senza la pretesa di esaurire la questione, mi concedo qualche sottolineatura; giusto per ammonire che nulla è scontato.
Sul primo punto, ricordiamo che le autorità indipendenti, figlie della crisi della politica nei primi anni ’90, non sono ancora neppure menzionate in Costituzione. Se si volesse consolidare il modello sino a condizionare le scelte legislative, sarebbe almeno il caso di (ri)aprire il canale riformatore e affrontare apertamente il primo assunto, per vedere se regge o meno. Certo è che, quando le autorità indipendenti sono nate e proliferate, molti studiosi avevano prontamente chiesto che fosse assicurato un collegamento col Parlamento, ad esempio attraverso apposite commissioni conoscitive bicamerali. Dato che queste autorità già avrebbero goduto di una certa libertà dal Governo e dal vincolo fiduciario, serviva almeno un canale istituzionale con Senato e Camera. Indipendenti sì, ma che il Parlamento guardasse al loro operato per sapere come andavano le cose. Invece l’unico contatto parlamentare rimasto in vent’anni e più è quello che coinvolge il cerimoniale in occasione delle festose cerimonie che accompagnano le relazioni annuali dei Presidenti di Antitrust, AGCOM, ANAC, eccetera.
Ancora, la formula dell’indipendenza è stata contrassegnata da tre contingenze: è nata nel momento del maggior vigore dell’antipolitica post-tangentopoli, si è nutrita di quel contesto storico che vedeva lo Stato – specie in paesi come Italia e Germania – fare un passo indietro nell’economia e si è sviluppata in una fase dell’Europa che prediligeva la centralità della Commissione (e dunque un approccio tecnocratico) piuttosto che l’Europa intergovernativa.
Ci sarebbe allora da chiedersi se i profondi cambiamenti di questi ultimi tempi e – soprattutto – le difficilissime sfide da affrontare non abbiamo cambiato il quadro in tutte e tre le contingenze. In primo luogo, stiamo uscendo a fatica da una seconda stagione di antipolitica e, pur se è sacrosanta la rivendicazione del ritorno alle “competenze”, tale stagione non può esser semplicisticamente sostituita da poteri tecnocratici. Ciò perché non sono questi i poteri che servono ad attuare il PNRR, a conciliare ambiente e sviluppo industriale, a riequilibrare il rapporto tra poteri amministrativi e giustizia, a preparar meglio la nostra sanità ai pericoli del domani, giusto per dirne qualcuna. In secondo luogo, il ritorno dello Stato, con tutte le opportune gradazioni del caso (leggi la nuova linea di CDP), è un fatto ormai assodato: lo scenario post pandemico sta rapidamente sostituendo “internazionalizzazione” a “globalizzazione” e muove verso nuovi ordini basati sulle relazioni tra Stati (leggi la nuova tassa comune al 15 per cento di cui tanto si parla in questi giorni). L’Europa infine è cambiata ed è stato proprio il suo volto intergovernativo e meno tecnocratico che le ha permesso nella pandemia quei passi in avanti che si misureranno sulla riuscita di Next Generation EU. In altre parole, l’Italia di oggi ha un gran bisogno di politica e amministrazione, non di tecnocrazia.
E veniamo al secondo punto: a chi è meglio affidare certe delicate funzioni?
Continua l’eterno confronto tra democrazia e tecnocrazia. Un recente volume di un giovane studioso, Lorenzo Castellani, L’ingranaggio del potere, Liberilibri2020, ne ha ben tratteggiato l’alternanza. A chi affidare la garanzia dei diritti, a chi la cura di funzioni così impegnative come l’anticorruzione? A chi vanta una legittimazione democratica (il politico) o a chi ne esibisce una tecnica (il tecnocrate)? Ardua la sentenza.
Abbiamo già detto come la storia attuale vada orientando la risposta. Su chi sia meglio, però, possiamo aggiungere anzitutto che l’amministrazione tradizionale è anche tecnica e non solo politica. Le competenze non stanno solo nelle autorità indipendenti
Poi, senza scomodare l’obiezione schmittiana all’inesistenza di poteri neutrali e indipendenti – ché, diceva il politologo tedesco, anche i poteri neutrali finiscono per esser politici alla resa dei conti – non mi sembra più il tempo di dare patenti aprioristiche di legittimazione: sì all’autorità indipendente, legittimata “a prescindere”, e no all’amministrazione governativa. Le autorità indipendenti in questi anni hanno dato spesso la sensazione di cercare una propria legittimazione alternativa: dalla tutela del consumatore alle direttive europee, dalla loro veste tecnico-giurisdizionale (e non amministrativa, talora quasi ripudiata) ad una sorta di legittimazione “mediatica” (e questo specialmente nel campo dell’anticorruzione nel corso di questi anni). Però, la formula della legittimazione democratica dell’amministrazione, che segue il filo Parlamento-Governo-Amministrazione, è ancora in piedi (art. 95 Cost.), sta sempre lì, e perciò non può esser destinataria di una sfiducia aprioristica quando le si chiede di tutelare diritti sensibili. Altrimenti, quando ci servirà ad altro (ad esempio aggiudicare appalti e spender bene le risorse del PNRR), magari ci accorgeremo che è rimasta troppo debole. Sentenze, determine, delibere, sanzioni, piani anticorruzione e regolazioni sono il pane quotidiano delle autorità indipendenti, ma è difficile possano provvedere a tutti nostri futuri bisogni: rischieremmo, a parte tutto, una bella indigestione di giuridichese.
