Il regime giuridico di corresponsione delle risorse variabili destinate alla produttività del personale dipendente degli Enti locali
VEDI ANCHE “15/06/2018 – Contrattazione decentrata tardiva: non produce danno solo se “meramente ricognitiva” (ndr)
QUI Corte dei conti-Friuli Venezia Giulia, Sez. contr., Delib., n. 29/2018/PAR (ndr)
L’importanza della decisione in commento è apprezzabile solo conoscendo lo status quo ante. Infatti, era ormai consolidato l’orientamento che riteneva indispensabile la sottoscrizione dell’accordo decentrato di cui l’art. 40, comma 3-bis, D.Lgs. n. 165 del 2001e smi entro il 31 dicembre dell’esercizio di competenza. In mancanza del contratto collettivo integrativo (CCI), l’ente non poteva impegnare le somme destinate al pagamento di specifici progetti e, qualora non risultasse la determinazione di costituzione del fondo, le risorse variabili eventualmente accantonate costituivano economie di bilancio “libere”, non confluenti nell’avanzo “vincolato”, dove doveva essere riportata quindi solo la quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale e la parte stabile (cfr. Sez. regionale di controllo per il Veneto n. 263/2016/PAR). Numerose sono le pronunce che gravitano intorno al postulato appena enunciato, anche in ragione di evitare comportamenti colposamente tardivi da parte delle amministrazioni. La Sezione di controllo per il Molise (cfr. deliberazione n. 15/2018/PAR) ha poco tempo fa infatti riaffermato che la corretta gestione del fondo comprende «tre fasi obbligatorie e sequenziali e che solamente nel caso in cui nell’esercizio di riferimento siano adempiute correttamente tutte e tre le fasi, le risorse riferite al “Fondo” potranno essere impegnate e liquidate … Solamente nel momento in cui si completa l’iter appena descritto l’ente può impegnare il fondo e può pagare. secondo il principio della competenza potenziata (esigibilità). Nel caso di mancata costituzione del fondo nell’anno di riferimento, le economie di bilancio confluiscono nel risultato di amministrazione, vincolato per la sola quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale” (cfr. Sezione controllo per il Molise, deliberazione n. 218/2015/PAR, n. 166/2017/PAR e Sezione controllo per il Veneto, n. 263/2016/PAR).». In questo ambito si rileva che la Sezione Lombardia, in varie occasioni, aveva ribadito la sussistenza di forti dubbi sulla liceità di contratti collettivi integrativi che non solo fossero conclusi dopo la scadenza del periodo di riferimento ma che individuassero criteri di ripartizione della parte variabile di retribuzione in assenza sia di criteri predeterminati prima dell’inizio del periodo di riferimento che di qualsivoglia processo di verifica, di fatto impossibile, proprio a causa della mancanza dei criteri preliminari. Il divieto di erogare benefici con effetti retroattivi era già stato affermato dall’ARAN in risposta a un quesito del 5 giungo 2002 (Lombardia/355/2017/PAR).
L’impostazione descritta subisce inaspettatamente un cambio di prospettiva: i Giudici contabili, ritenendo possibile l’applicazione della disciplina della contrattazione integrativa decentrata secondo le logiche di una sana gestione finanziaria, ravvisano oggi l’ammissibilità dell’erogazione del trattamento accessorio al personale dipendente anche in assenza del CCI sottoscritto nell’anno di competenza, purché sussistano tutti i requisiti sostanziali per la corresponsione dell’emolumento individuale incentivante: oltre a un’adeguata, formale e definitiva costituzione del fondo per la produttività in tutte le sue componenti, qualitative e quantitative, e alla certificazione dell’organo di revisione, dovrebbe essere avvenuta -entro l’anno di riferimento- una tempestiva assegnazione degli obiettivi (singolari e/o collettivi) in modo che il personale dipendente all’uopo individuato abbia potuto dispiegare consapevolmente e proficuamente le proprie energie lavorative a favore dell’attività incentivata e nell’interesse finale dell’ente. Naturalmente tale (nuovo) percorso è praticabile solo qualora alla contrattazione integrativa decentrata non sia rimessa la determinazione di quei presupposti essenziali alla cui esistenza è subordinato il trattamento economico accessorio. I criteri di efficienza, efficacia ed economicità (art. 97 Cost. e art. 1, L. n. 241 del 1990 e smi), nella loro integrazione, impongono, la “misurazione dell’azione amministrativa”, basata sulla assegnazione di specifici obiettivi da raggiungere, sull’accertamento ex post dei risultati di gestione effettivamente ottenuti sulla base di parametri prestabiliti per la misurazione dei risultati stessi (cfr. Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, sentenza n. 71/2018). I canoni di azione ispirati a ragioni di efficientismo non sono appannaggio esclusivo delle attività di interesse privato e individuale volte alla massimizzazione del profitto. Tali canoni entrano a pieno titolo anche nel circuito della razionalità dell’agire amministrativo [in dottrina cfr. Villa, La retribuzione di risultato nel lavoro privato e pubblico: regolazione ed esigibilità, in Riv. it. dir. lav., 2013]. L’obiettivo è quello della massimizzazione dell’utile amministrativo, attraverso il miglioramento della performance degli apparati. [In dottrina: Valotti, Misurazione, valutazione e meritocrazia, in Il Piano Brunetta e la riforma della pubblica amministrazione, a cura di Perez, Maggioli 2010]. Ai sensi dell’art. 5, Dlgs. n. 150/2009 e smi Gli obiettivi sono definiti in coerenza con gli obiettivi di bilancio indicati nei documenti programmatici di cui alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, e di cui alla normativa economica e finanziaria applicabile alle regioni e agli enti locali e il loro conseguimento costituisce condizione per l’erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa [in dottrina sul tema: Monda, Obbligazione lavorativa e «performance» individuale del dipendente pubblico, in Riv. it. dir. lav., 2013].
La Corte ricorda poi che l’oggetto fondamentale del CCI non è la quantificazione delle risorse di cui dispone il fondo (che è rimessa alla valutazione dell’Amministrazione, nel rispetto e con i limiti delle specifiche norme che la disciplinano), ma la determinazione dei criteri per la ripartizione delle risorse, dei criteri generali relativi ai sistemi di incentivazione e, sempre a livello di fissazione dei criteri di sistema, di altri argomenti connessi alle prestazioni lavorative dei dipendenti (formazione, sicurezza, orario di lavoro e altro). Per contro, si può osservare che esulano dal contratto integrativo decentrato l’individuazione degli obiettivi, la determinazione del loro valore, l’individuazione del personale da coinvolgere, la fissazione dei criteri di valutazione, in un quadro generale in cui la quantificazione delle risorse destinabili alla produttività, di cui in questa sede esclusivamente si tratta, ha di regola un carattere residuale.
Giova sottolineare, per correlazione diretta, che il terzo comma dell’art. 23, D.Lgs. n. 165 del 2001 stabilisce espressamente che, fermo restando il limite delle risorse complessive, le regioni e gli enti locali, con esclusione degli enti del Servizio sanitario nazionale, possono destinare apposite risorse alla componente variabile dei fondi per il salario accessorio, anche per l’attivazione dei servizi o di processi di riorganizzazione e il relativo mantenimento, nel rispetto [tuttavia] dei vincoli di bilancio e delle vigenti disposizioni in materia di vincoli della spesa di personale e in coerenza con la normativa contrattuale vigente per la medesima componente variabile [in dottrina: Battini, Le norma sul personale, in La riforma della pubblica amministrazione, su Giornale dir. amm. 5/2015].
Con il nuovo CCNL funzioni locali 2016-2018 (sottoscritto il 21.05.2018), l’assetto è destinato a cambiare in relazione all’applicazione degli artt. 66 e 67, relativi alla costituzione ed utilizzo del fondo per le risorse decentrate.
