Riforma Madia della performance: Palazzo Spada auspica maggior autonomia e poteri per gli Oiv
Le ragioni della riforma
Con parere 21 aprile 2017, n. 917, la Commissione Speciale del Consiglio di Stato ha reso il parere sullo schema di decreto legislativo recante la riforma dei sistemi di valutazione degli apparati pubblici, perno del più generale riassetto della Pubblica Amministrazione oggetto della L. delega 7 agosto 2015, n. 124.
La novella si inserisce nel solco delle leggi succedutesi ormai da oltre vent’anni – con la privatizzazione del pubblico impiego intrapresa dal D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 – tese a rendere l’amministrazione più efficiente, razionalizzandone i costi e misurandone il rendimento nel suo complesso e dei singoli operatori, nell’ottica di renderla più aderente alle esigenze dei cittadini e meno farraginosa.
In tale contesto, dunque, la valutazione della performance assume un valore centrale che, invero, già la D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, meglio nota come riforma Brunetta, aveva assunto una fisionomia più marcata in chiave sostanziale, piuttosto che formale, dettagliata di recente dal D.P.R. 9 maggio 2016, n. 105, emanato in attuazione dell’art. 19, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito in L. 11 agosto 2014, n. 114.
La riforma Madia, difatti, si innesta sulla D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, parzialmente innovandola e potenziandone taluni aspetti, in coerenza con gli ambiziosi obiettivi dell’art. 17, comma 1, lett. r), L. delega n. 124 del 2015, tra i quali si rammentano:
a) la semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici ed, al contempo di riconoscimento del merito e di premialità delle prestazioni;
b) la razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione;
c) lo sviluppo di sistemi distinti di misurazione rispettivamente dei risultati raggiunti dall’organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti;
d) il potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità;
e) la riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio;
f) l coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni;
g) la previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione.
Le misure di accompagnamento alla riforma suggerite da Palazzo Spada
Considerati i reiterati tentativi di riforma, dunque, per il Consiglio di Stato è fondamentale accompagnare quest’ultima con strumenti non legislativi di supporto, quali: il coinvolgimento di operatori e della società, attraverso, per ciò che riguarda i primi, un’adeguata formazione non solo tecnica ma anche di approccio alla res publica; il monitoraggio sull’effettiva implementazione delle nuove misure anche per apportare i necessari correttivi laddove la prassi registri delle criticità; la verifica, almeno quadrimestrale, dell’efficacia e bontà delle disposizioni; la semplificazione ed il coordinamento delle fonti che risultano ancora spesso sovrapposte o presenti tal quali in diverse disposizioni normative (segnatamente, nel D.P.R. n. 105 del 2016 e nella bozza di decreto in disamina).
I rilievi di ordine generale del Consiglio di Stato
Pur apprezzando l’impianto della riforma nel suo complesso, la Commissione Speciale ne segnala alcune criticità di carattere generale, prima, e di taluni articoli in particolare, poi.
Quanto alle prime, rileva la mancata previsione di sanzioni per il caso di mancata adozione del Piano della performance e della Relazione, soprattutto perché questa omissione concorre a creare un’impasse di cui non necessariamente i dirigenti, ovvero alcuni di essi, sono responsabili e che potrebbero quindi postulare, legittimamente, la loro retribuzione di risultato pure in assenza del Piano. Sarebbe allora preferibile, secondo Palazzo Spada, corredare la disposizione sia di una sanzione in caso di omissione, sia di un meccanismo di sostituzione dell’organo competente e rimasto inerte.
Ulteriore critica si appunta sugli Oiv, che dovrebbero essere muniti di poteri e strumenti più incisivi e di una maggiore autonomia, più coerenti con la funzione di garanzia della corretta regolazione delle spettanze economiche, ad essi attribuita, tra cui, ad esempio: i poteri ispettivi senza preavviso di uffici e organi oggetto di valutazione; il diritto di accesso al sistema informatico ed agli atti e documenti degli organi e uffici stessi, sulla falsa riga del diritto dei consiglieri degli enti locali di cui all’art. 43, comma 2, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; il potere consultivo non vincolante sulle proposte di valutazione dei dirigenti formulate dai rispettivi responsabili che, da un lato, potrebbe garantire i lavoratori interessati e, dall’altro, potrebbe costituire un strumento istruttorio per l’acquisizione di strumenti utili al fine della corretta e completa formulazione delle proposta di valutazione dei vertici dell’amministrazione.
Un ultimo aspetto sul quale Palazzo Spada appunta la sua attenzione critica concerne il ruolo delle cd. agenzie esterne nel processo di valutazione, rimaste nello schema di decreto legislativo assolutamente generiche e che, pertanto, dovrebbero essere maggiormente definite.
Le singole disposizioni e i relativi appunti della Commissione Speciale
Articolo 1
L’art. 1 della riforma, modificando l’art. 3, D.Lgs. n. 150 del 2009, prevede che ogni amministrazione pubblica sia tenuta a misurare e a valutare la performance sia del suo insieme e delle articolazioni in cui si compone, sia dei singoli dipendenti, secondo le modalità già prescritte dal D.Lgs. n. 150 del 2009 cit. Misurazione che costituisce non solo il presupposto indefettibile per l’erogazione dei premi di produttività, ma anche un fondamentale elemento per le progressioni economiche, degli incarichi di responsabilità e dirigenziali, nonché per l’accertamento della responsabilità dirigenziale ai fini del licenziamento disciplinare.
In proposito, Palazzo Spada, suggerisce di completare i precetti in questione introducendo concrete e graduate misure di deterrenza sul piano procedimentale e, nei casi più gravi di indebite erogazioni, con la denuncia alla competente Procura della Corte dei Conti.
Articolo 2
L’art. 2 della bozza, innovando l’art. 4, D.Lgs. n. 150 del 2009 cit., prevede che nella definizione degli obiettivi relativi al ciclo di gestione della performance si debba tener conto anche dei risultati conseguiti nell’anno precedente come validati nella relazione annuale e che la rendicontazione dei risultati venga estesa anche agli organi di controllo interni.
Sebbene in linea di principio la scelta risulti corretta, in concreto la Commissione consultiva osserva come la disposizione non si attagli alla realtà attuale delle Amministrazioni in cui gli adempimenti salienti sono quelli afferenti al bilancio che, al momento in cui è approntato, non dispone, in concreto, dei risultati a consuntivo dell’anno, per cui il ritardo nella definizione del piano e l’indisponibilità delle risultanze anche provvisorie del consuntivo possono finire per condizionare il processo ed essere una delle cause del mancato rispetto dei tempi per l’approvazione dei piani di performance.
Articolo 3
Novellando l’art. 5 della riforma Brunetta l’art. 3 dell’emanando decreto legislativo introduce, in materia di obiettivi e indicatori, la categoria degli “obiettivi generali” che identificano, in coerenza con le priorità delle politiche pubbliche nazionali nel quadro del programma di Governo e con gli eventuali indirizzi adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri ex art. 8, D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 286, le priorità strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati, anche tenendo conto del comparto di contrattazione di appartenenza e in relazione anche al livello e alla qualità dei servizi da garantire ai cittadini. In aggiunta, permangono i preesistenti obiettivi specifici di ogni Ente, come individuati, in coerenza con la direttiva annuale adottata ai sensi dell’art. 8 cit., nel Piano della performance, in base alle proprie finalità istituzionali. Tali ultimi obiettivi continuano ad essere programmati su base triennale e definiti dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell’amministrazione che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Inoltre gli stessi obiettivi, al fine di garantire un certo livello di qualità, devono continuare ad assicurare il rispetto dei criteri stabiliti al comma 2.
Ai fini della semplificazione, sono inoltre aggiunti: il comma 1-bis, secondo il quale, nel caso di gestione associata di funzioni da parte degli enti locali, gli obiettivi specifici relativi all’espletamento di tali funzioni sono definiti unitariamente; ed il comma 1-ter che, onde salvaguardare la continuità della azione amministrativa, sancisce che il ciclo della performance deve essere garantito anche nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali.
In ordine all’art. 3 in disamina il Consiglio di Stato non rileva alcunché, anzi ritenendo utile a prevenire i conflitti il coinvolgimento della Conferenza unificata.
Articolo 4
L’art. 4 dello schema di decreto riformula l’art. 6, D.Lgs. n. 150 del 2009 potenziando gli Oiv che, anche avvalendosi delle risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione presenti nell’amministrazione, verificano l’andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati durante il periodo di riferimento, valutando altresì eventuali interventi correttivi in corso di esercizio proposti dall’organo di indirizzo politico-amministrativo, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili, tali da alterare l’assetto dell’organizzazione e delle risorse a disposizione dell’amministrazione. Le variazioni, verificatesi durante l’esercizio, degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale sono inserite nella relazione sulla performance e vengono valutate dall’Organismo stesso.
Della disposizione il parere n. 917/2017 apprezza il netto affidamento agli Oiv la funzione di monitorare l’andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati in relazione alle risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione presenti nell’amministrazione.
Tuttavia, allo scopo di garantirne l’effettiva funzionalità ed evitare che la verifica si riduca a mera formalità, sarebbe opportuno consentire a tali Organismi l’accesso, diretto ed immediato, alle risultanze del controllo di gestione presenti nel sistema informatico che contengono elementi relativi ai risultati, ai documenti relativi alla “regolarità tecnica, amministrativa e contabile” dell’amministrazione ed agli elementi di gestione rilevanti nella “gestione delle società ed enti partecipate“.
Al contempo, laddove si verificassero in corso di esercizio imprevisti mutamenti dell’organizzazione e delle risorse assegnate, l’Oiv dovrebbe valutare le conseguenti variazioni degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale, segnalando l’eventuale necessità o la mera opportunità di correttivi.
Articolo 5
Anche l’art. 5, modificativo dell’art. 4, D.Lgs. n. 150 del 2009, è dedicato, da un lato, agli Oiv prevedendone il parere vincolante, preventivo, sull’adottando sistema di misurazione e valutazione della performance, così assicurando un controllo preventivo sulla correttezza metodologica dei contenuti del documento; e, dall’altro lato, ai cittadini cui è riconosciuto un ruolo attivo ai fini della valutazione della performance attraverso il rilevamento del grado di soddisfazione per la qualità dei servizi resi. Al riguardo, inoltre, la novella prevede che il sistema vada adottato nel rispetto di determinati indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica e prevedendo procedure di conciliazione a garanzia dei valutati, relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance e le modalità di raccordo ed integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.
Su tale disposizione Palazzo Spada osserva in primo luogo che la “autodichiarazioni” rese dalle strutture interessate dalla valutazione devono essere opportunamente sostituite da sistemi di misurazione e valutazione informatici, alimentati direttamente dal sistema del controllo di gestione e di gestione del bilancio. Inoltre, sarebbe opportuno prevedere l’aggiornamento dei sistemi già adottati dalle amministrazioni con obbligo di consultazione preventiva dell’Oiv ed arricchire le modalità di intervento della collettività attraverso la previsione della possibilità di presentare esposti, segnalazioni e sollecitazioni tramite l’Urp da veicolare poi all’Oiv onde consentirne l’analisi e verificare l’efficienza della macchina organizzativa e le eventuali responsabilità manageriali.
Articolo 6
Detto articolo si limita ad introdurre un comma all’art. 8, D.Lgs. n. 150 del 2009 che attribuisce al Dipartimento della funzione pubblica il compito di predisporre modelli da utilizzare per la valutazione della performance organizzativa al fine di garantire una certa omogeneità del sistema, su cui il parere nulla osserva.
Articolo 7
L’art. 7, invece, innovando l’art. 9, D.Lgs. n. 150 del 2009 precisa che il peso prevalente nella valutazione complessiva debba essere attribuito ai risultati della misurazione e valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione e delle unità organizzative di riferimento; nonché che per i dirigenti titolari degli incarichi di cui all’art. 19, commi 3 e 4, D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, la misurazione e valutazione della performance individuale sia collegata anche al raggiungimento degli specifici obiettivi, definiti nel contratto individuale e di quelli individuati nella direttiva generale per l’azione amministrativa e la gestione, nonché nel Piano della performance.
La censura di Palazzo Spada si appunta solo sul non aver considerato che spesso gli obiettivi dei contratti individuali dei dirigenti a termine sono piuttosto generici e si limitano ad indicare le competenze dell’ufficio, mentre i veri obiettivi sono quelli assegnati dalla Direttiva e dal Piano della performance.
Articolo 8
Modificando l’art. 10, D.Lgs. n. 150 del 2009 l’art. 8 raccorda i tempi dell’adozione del Piano della performance e della Relazione sulla performance al ciclo di programmazione economico-finanziaria, risolvendo le numerose difficoltà derivanti dalle discrasie presenti nella previgente normativa; per gli Enti locali, inoltre, introduce la facoltà di unificare la Relazione sulla performance con il rendiconto della gestione di cui all’art. 227, D.Lgs. n. 267 del 2000.
Il parere n. 917/2017 segnala che la norma distingue per tutte le pubbliche amministrazioni:
a) una pubblicazione comunque annuale del Piano e della Relazione;
b) un documento preventivo, il Piano, da redigere su base triennale;
c) un documento consuntivo, la Relazione, da redigere su base annuale.
Viceversa sarebbe auspicabile assemblare tutte le disposizioni in materia riguardanti le diverse tipologie di amministrazioni e presenti in più parti della riforma.
Articolo 9
Esso si limita ad incidere formalmente sull’art. 12 della riforma Brunetta trasferendo le funzioni di promozione, indirizzo e coordinamento già esercitate dall’ex Civit al Dipartimento della funzione pubblica.
Articolo 10
Novellando l’art. 13, D.Lgs. n. 150 del 2009 cit., l’art. 10 dello schema di riforma prevede che il sistema di valutazione delle attività amministrative delle università e degli enti di ricerca sia svolto dall’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur) ferma restando la disciplina applicabile al personale docente, al personale educativo, e a quello amministrativo, tecnico e ausiliario (Ata) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, cui si applicano comunque i principi generali fissati dalla riforma Brunetta.
Articolo 11
L’art. 11 modifica l’art. 14, D.Lgs. n. 150 del 2009, adeguando gli Oiv alle recenti novelle e precisando che:
– la relazione sulla performance può esser validata solo a condizione che la stessa sia redatta in forma sintetica, chiara e di immediata comprensione ai cittadini ed agli utenti finali;
– gli OIV tengono conto delle risultanze delle valutazioni realizzate da agenzie esterne ovvero con la partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali dei servizi;
– il processo di misurazione della performance viene effettuato con particolare alla significativa differenziazione dei giudizi;
– per le amministrazioni è vietato nominare propri dipendenti quali componenti dei propri Oiv;
– al Dipartimento della funzione pubblica è affidata la tenuta e l’aggiornamento dell’Elenco nazionale dei componenti degli Oiv;
– la discrezionalità dell’organo di indirizzo politico-amministrativo è ristretta perché potrà nominare, sempre previa procedura selettiva pubblica, i componenti dell’organismo indipendente di valutazione solo tra gli iscritti al predetto elenco;
– l’incarico di componente dell’Oiv è triennale e rinnovabile per una sola volta presso la stessa amministrazione, sempre previa procedura selettiva pubblica.
Al riguardo la Commissione sottolinea ancora una volta la necessità di corroborare i poteri dell’Oiv, nei termini già precisati in precedenza, con la possibilità di accedere autonomamente ai sistemi informatici dell’amministrazione, garantendo la tracciabilità dell’accesso nel rispetto dell’esigenza di tutela dei dati personali. Inoltre, suggerisce di prevedere l’invio ai soggetti interessati dalla valutazione dei questionari a risposta obbligatoria, secondo il modello già in uso nell’amministrazione finanziaria ex art. 32, comma 1, n. 4, D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, nonché di consentire ai componenti dell’Oiv un’audizione tutelata dei cd. whistleblowers, introducendo una norma concettualmente analoga all’art. 203 c.p.p.
Secondo Palazzo Spada sarebbe opportuno, altresì: inserire in tale articolo la disciplina dei requisiti richiesti per la nomina a componente degli Oiv; la loro retribuzione, da rapportare a quella prevista per un rapporto di lavoro a tempo pieno, che «per rafforzarne l’indipendenza – deve essere individuata nello stesso decreto di nomina e non andrebbe consentita in un momento successivo, quando il componente dell’Oiv ha già preso possesso del suo ufficio. Se dipendenti di pubblica amministrazione, ovviamente non interessata, i componenti potrebbero conservare il trattamento economico relativo, secondo il modello del distacco sindacale retribuito. In questa sede si dovrebbe prevedere che, in caso di contrasto tra i componenti e l’Amministrazione controllata, sia il Dipartimento della funzione pubblica a fornire un parere vincolante al riguardo»; esplicitare cosa comporti la nomina di un membro dell’Oiv privo dei requisiti richiesti (o, ad esempio, se nominato per un periodo superiore al consentito), e se e in qual misura una nomina viziata invalidi anche l’attività successiva dell’organo.
Articolo 12
L’art. 12 riformula l’art. 16, D.Lgs. n. 150 del 2009, prevedendo che, fermo restando che le Regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del servizio sanitario nazionale, e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti nella riforma in disamina, si provveda all’attuazione delle ulteriori disposizioni della medesima tramite accordo da sottoscrivere in Conferenza unificata.
Articolo 13
L’art. 13, invece, sostituisce in toto l’art. 19 del decreto Brunetta:
– introducendo nuovi meccanismi di distribuzione delle risorse destinate alla performance;
– demandando al contratto collettivo nazionale il compito di stabilire la quota delle risorse destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e di fissare criteri idonei a garantire che alla significativa differenziazione dei giudizi corrisponda un’effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati;
– introducendo il principio della partecipazione dei cittadini, anche in forma associata, al processo di misurazione delle performance organizzative, tramite la diretta trasmissione agli Oiv del loro grado di soddisfazione per le attività e i servizi erogati dall’ente e la pubblicazione dei relativi risultati, con cadenza annuale, sul sito dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato censura la scelta della riserva di contrattazione di che trattasi, suggerendo di stabilire in via normativa l’incidenza della retribuzione di risultato rispetto sia al totale della retribuzione e soprattutto rispetto all’indennità di posizione.
Quanto alla soddisfazione degli utenti, rileva la vaghezza della disposizione, forse essendo necessarie vere e proprie indagini di mercato volte a scandagliare la customer satisfaction e le aspettative sugli standard di qualità dei servizi; o comunque predisporre una modulistica predeterminata ed unica per tutte le amministrazioni, allo scopo di consentire confronti su base omogenea, escludendo espressamente l’utilizzo di segnalazioni anonime.
Articoli 14, 15, 16, 17, 18 e 19
Contengono disposizioni di mero coordinamento, di modifica dei meccanismi di distribuzione delle risorse destinate a remunerare la performance presso le regioni, le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale e gli enti locali, nonché disposizioni transitorie e di invarianza finanziaria.
Cons. di Stato, Commissione Speciale, parere 21 aprile 2017, n. 917
