02/12/2019 – L’Anac mette a disposizione un testo unico sulla strategia anticorruzione

di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale

Per il PNA 2019-2021 il Consiglio dell’Anac ha deciso di concentrare la propria attenzione sulle indicazioni relative alla parte generale, rivedendo e consolidando in un unico atto di indirizzo tutte le istruzioni fornite fino ad oggi, integrandole con gli orientamenti maturati nel corso del tempo e che sono anche stati oggetto di appositi atti regolatori.

Il PNA infatti contiene rinvii continui a delibere dell’Autorità che, ove richiamate, si intendono parte integrante del PNA stesso. L’obiettivo è quello di rendere disponibile uno strumento di lavoro utile per chi, ai diversi livelli, è chiamato a sviluppare ed attuare le misure di prevenzione della corruzione. Le ragioni di fondo che hanno guidato la scelta del Consiglio sono, oltre a quella di semplificare il quadro regolatorio al fine di agevolare il lavoro delle amministrazioni e il coordinamento dell’Autorità, quelle di contribuire ad innalzare il livello di responsabilizzazione delle pubbliche amministrazioni a garanzia dell’imparzialità dei processi decisionali.

Dopo aver dedicato le prime pagine all’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, il nuovo PNA propone una utile riflessione di premessa sui “principi guida” cui occorre fare riferimento nella progettazione e attuazione del processo di gestione del rischio corruttivo:

– principi strategici, declinati in coinvolgimento dell’organo di indirizzo; cultura organizzativa diffusa di gestione del rischio, che non riguarda solo il RPCT ma l’intera struttura; collaborazione tra amministrazioni che operano nello stesso comparto o nello stesso territorio, che può favorire la sostenibilità economica e organizzativa del processo di gestione del rischio;

– principi metodologici, in termini di prevalenza della sostanza sulla forma in modo da tendere ad una effettiva riduzione del rischio di corruzione; gradualità nelle diverse fasi di gestione del rischio, soprattutto nelle amministrazioni di piccole dimensioni o con limitata esperienza; selettività negli interventi, evitando di trattare il rischio in modo generico e poco selettivo; integrazione di tutti i processi decisionali e, in particolare, dei processi di programmazione, controllo e valutazione; miglioramento e apprendimento continuo;

– principi finalistici, quali l’effettività che eviti di generare oneri organizzativi inutili o ingiustificati e privilegiando misure specifiche che agiscano sulla semplificazione delle procedure e sullo sviluppo di una cultura organizzativa basata sull’integrità; l’orizzonte del valore pubblico, inteso come il miglioramento del livello di benessere delle comunità di riferimento.

Interessante annotazione è quella secondo cui, al fine di disegnare un’efficace strategia di prevenzione della corruzione, è necessario che il PTPCT individui un sistema di monitoraggio delle misure, attuato mediante sistemi informatici che consentano la tracciabilità del processo e la verifica immediata dello stato di avanzamento, secondo le indicazioni di dettaglio contenute nell’Allegato 1, che diventa l’unico documento metodologico da seguire nella predisposizione dei PTPCT per la parte relativa alla gestione del rischio corruttivo.

Altra indicazione importante è quella di lavorare di più sulla configurazione dei compiti e delle responsabilità dei soggetti che a vario titolo intervengono nel processo legato alla strategia anticorruzione, sfida per la quale il PNA propone un utile riepilogo dei i compiti e delle funzioni principali dei soggetti coinvolti nella predisposizione del PTPCT (RPCT, organi di indirizzo, titolari degli uffici di diretta collaborazione e degli incarichi amministrativi di vertice, responsabili degli uffici, dipendenti, stakeholders).

Ricorda il PNA che i PTPCT devono essere pubblicati non oltre un mese dall’adozione nella sezione “Amministrazione trasparente/Altri contenuti Corruzione” e vi devono rimanere pubblicati unitamente a quelli degli anni precedenti. Posto che i PTPCT devono essere trasmessi all’Anac secondo quanto prevede l’art. 1, comma 8, L. n. 190/2012, l’Autorità ha sviluppato una piattaforma online, che può essere utilizzata dai RPCT previa registrazione e accreditamento.

Circa la relazione annuale che i RPCT devono trasmettere all’OIV e all’organo di indirizzo, il PNA raccomanda che da essa emerga una valutazione del livello effettivo di attuazione delle misure contenute nel PTPCT, con particolare riferimento al monitoraggio delle misure generali e specifiche. La relazione, si legge, costituisce un importante strumento di monitoraggio in grado di evidenziare l’attuazione del PTPCT, l’efficacia o gli scostamenti delle misure previste rispetto a quelle attuate, che devono guidare le amministrazioni nella elaborazione del successivo PTPCT.

Ricorda inoltre che, al fine di realizzare un’efficace strategia di prevenzione del rischio di corruzione, è necessario che i PTPCT siano coordinati rispetto al contenuto di tutti gli altri strumenti di programmazione presenti nell’amministrazione, con particolare riguardo al Piano della performance, di modo che le attività svolte per la predisposizione, l’implementazione e l’attuazione del PTPCT vengano introdotte in forma di obiettivi nel Piano della performance.

Il ruolo di cerniera è affidato agli OIV, chiamati a verificare che i PTPCT siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza.

Il PNA si sofferma sulle misure relative all’accesso/permanenza nell’incarico/carica pubblica per poi passare alla rotazione straordinaria, per la quale l’Anac ha adottato la delibera n. 215/2019, auspicando che sia dedicata una maggiore attenzione alla misura e rinnovando l’indicazione di monitorare con attenzione le ipotesi in cui si verificano i presupposti per l’applicazione della misura al fine di dare concreta attuazione all’istituto.

Alla rotazione ordinaria, misura che gode di poco consenso, è dedicato un approfondimento specifico nell’Allegato n. 2. Dopo aver riepilogato i vincoli oggettivi e soggettivi e aver ricordato la funzione fondamentale della formazione, il documento indica le possibili misure alternative in caso di impossibilità della rotazione: rafforzare le misure di trasparenza anche prevedendo la pubblicazione di dati ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria; prevedere modalità operative che favoriscano una maggiore compartecipazione del personale alle attività dell’ufficio e/o meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali; attuare una corretta articolazione dei compiti e delle competenze per evitare l’attribuzione di più mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto; programmare all’interno dello stesso ufficio una rotazione “funzionale” mediante la modifica periodica di compiti e responsabilità; prevedere la “doppia sottoscrizione” degli atti; realizzare una collaborazione tra diversi ambiti con riferimento ad atti ad elevato rischio.

Per quanto riguarda i dirigenti, la rotazione ordinaria è opportuno venga programmata e sia prevista nell’ambito dell’atto generale approvato dall’organo di indirizzo, contenente i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali che devono essere chiari e oggettivi.

Il PNA poi insiste sulla adozione del Codice di comportamento da parte di ciascuna amministrazione, in quanto rappresenta una delle azioni e delle misure principali di attuazione della strategia di prevenzione della corruzione a livello decentrato perseguita. Il Codice costituisce elemento complementare del PTPCT, per cui deve caratterizzarsi per un approccio concreto che consenta al dipendente di comprendere con facilità il comportamento eticamente e giuridicamente adeguato nelle diverse situazioni critiche, individuando modelli comportamentali per i vari casi e fornendo i riferimenti ai soggetti interni all’amministrazione per un confronto nei casi di dubbio circa il comportamento da seguire.

Vengono quindi proposte alcune utili riflessioni sul conflitto di interessi e sulle inconferibilità/incompatibilità degli incarichi, consigliando di prevedere già nel PTPCT adeguate modalità di acquisizione, conservazione e verifica delle dichiarazioni rese e di effettuare il monitoraggio delle singole posizioni soggettive, rivolgendo particolare attenzione alle situazioni di inconferibilità legate alle condanne per reati contro la pubblica amministrazione.

Relativamente agli incarichi extra istituzionali, il PNA raccomanda di dare evidenza nel PTPCT del regolamento adottato ai sensi dell’art. 53, comma 3-bis, D.Lgs. n. 165/2001, effettuare una rilevazione delle richieste più frequenti e definire chiaramente una procedura per la presentazione della richiesta e il rilascio dell’autorizzazione, valutare nell’ambito dell’istruttoria relativa al rilascio dell’autorizzazione la possibilità di svolgere incarichi anche in ragione dei criteri di crescita professionale, culturale e scientifica nonché di valorizzazione di un’opportunità personale che potrebbe avere ricadute positive sullo svolgimento delle funzioni istituzionali ordinarie da parte del dipendente.

Circa il divieto di pantouflage, il PNA chiede che venga esteso anche ai titolari di incarichi esterni e applicato non solo al soggetto che ha firmato l’atto ma anche a coloro che abbiano partecipato al procedimento, assumendo una nozione di “soggetto privato” la più ampia possibile. Raccomanda di inserire nei PTPCT misure volte a prevenire tale fenomeno, quali apposite clausole negli atti di assunzione del personale, una dichiarazione da sottoscrivere al momento della cessazione dal servizio o dall’incarico con cui il dipendente si impegna al rispetto del divieto, la previsione nei bandi di gara dell’obbligo per l’operatore economico di dichiarare di non avere stipulato contratti di lavoro o comunque attribuito incarichi a ex dipendenti pubblici in violazione del predetto divieto.

Il PNA ricorda che il PTPCT deve contenere una sezione dedicata alla trasparenza, impostata come atto fondamentale, col quale sono organizzati i flussi informativi necessari a garantire l’individuazione/elaborazione, la trasmissione e la pubblicazione dei dati. Al fine di garantire il tempestivo e regolare flusso delle informazioni, caratteristica essenziale della sezione è l’indicazione dei nominativi dei soggetti responsabili della trasmissione dei dati, intesi quali uffici tenuti alla individuazione e/o alla elaborazione dei dati, e di quelli cui spetta la pubblicazione.

Mette inoltre in rilievo il compito affidato agli OIV dal D.Lgs. n. 150/2009 di promuovere e attestare l’assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza: non di una mera presenza/assenza del dato o documento nella sezione «Amministrazione trasparente» si tratta, ma ad esprimersi anche su profili qualitativi che investono la completezza del dato pubblicato, se è riferito a tutti gli uffici, se è aggiornato, se il formato di pubblicazione è aperto ed elaborabile.