Dal sito LeAutonomie.it

Le persone estranee al mondo degli enti locali non sanno dire che ruolo abbia il segretario comunale. Complice il termine segretario, i più pensano ad un segretario del sindaco, uno che prende appuntamenti, e risolve problemi spiccioli, tipo un ufficio relazioni con il pubblico.

Poi ci sono i politici di lungo corso che ricordano il segretario funzionario del ministero dell’Interno, inviato d’autorità nei comuni a svolgere funzioni di controllo di legittimità.

Alcuni di loro dimenticano anche che nel 1997 è arrivata la legge Bassanini a rivoluzionare il sistema e continuano a chiedere al Segretario ogni tipo di intervento di rispristino della legittimità a loro dire violata. Eppure dopo la legge Bassanini si sganciò il segretario dallo Stato, e si abrogò il parere preventivo di legittimità sulla proposte di deliberazione della giunta e del consiglio, e si introdusse la scelta fiduciaria da parte del Sindaco, pur pescando da un albo di professionisti vincitori di concorso e ulteriormente professionalizzati attraverso corsi per la progressione in carriera per essere idonei a svolgere le funzioni nei comuni più grandi e complessi.

Al parere puntuale di legittimità si sostituì una garanzia della legalità dell’azione amministrativa, che la Corte dei Conti, tuttavia declina ancora come una maggiore responsabilità del segretario, il quale ha il dovere di impedire l’adozione di atti illegittimi in ambiti ordinamentali non rientranti nella competenza specifica dei dirigenti e/o responsabili di servizi, soprattutto nei piccoli enti.

Nelle peripezie del ruolo, un nucleo di competenze può dirsi un minimo comun denominatore della funzione, una sorta di zoccolo duro, nella maggioranza dei comuni, piccoli, medi e in parte anche grandi: l’assistenza giuridica alle sedute della giunta e del consiglio e la relativa verbalizzazione. Potremmo dire che la presenza del segretario al fine di poter svolgere le riunioni degli organi collegiali, è rimasta, per molti comuni, una ragione per avere il segretario, che diventa poi  una sorta di segretario itinerante.

Si può discutere che livello di apporto tecnico giuridico possa produrre il segretario itinerante, ma per sopperire a questa natura vagante, i comuni sono pronti ad avvalersi di specialisti esterni ben pagati a parcella. 

Soprassiederei sui rogiti dei contratti, che nell’epoca della telematica e delle firme digitali, diventano un onere sia per gli operatori economici che per gli uffici, rogiti che producono un salario accessorio soltanto negli enti di minori dimensioni, privi di dirigenza.

Ma la vera essenza della sostanza del  segretario non è scritta in norme puntuali, pur avendo una cornice di massima: è quella di essere punto di riferimento per la struttura organizzativa, con una direzione degli uffici improntata a legalità, ma anche ad efficacia, economicità ed efficienza.

Del resto anche le famose tre “e” sono diventate un requisito di legalità dell’azione amministrativa, così come il principio del risultato, sancito dal codice degli appalti, ma avente una valenza generale.

Un mix di legalità e managerialità, ecco l’essenza del ruolo di segretario.  Che poi è anche il ruolo dei dirigenti pubblici descritti dalle recenti norme sull’accesso alla dirigenza.

Oltre tutto, nella Pubblica Amministrazione sostenere che l’efficienza e l’efficacia possano andare disgiunte dalla legalità significa avere una visione non aggiornata delle norme vigenti che orientano al risultato, alla gestione efficiente, al soddisfacimento dei cittadini, mediante imparzialità e trasparenza, nonché gestione oculata delle risorse pubbliche. 

Un aggancio normativo al ruolo di direzione del segretario è nel potere di coordinamento e di sovrintendenza dei dirigenti, nei comuni in cui non è stato nominato il direttore generale.

Ma siamo sicuri di conoscere il modo in cui il ruolo di direzione debba essere interpretato? Se lo chiedessimo ai segretari in servizio e ai sindaci avremmo risposte variegate, in relazione al tipo di ente, alla sua organizzazione, ai servizi che eroga, alla storia e cultura organizzativa consolidata. Tutto sta a definire ruoli e funzioni necessari per far funzionare enti complessi come le amministrazioni locali.

Nel comune piccolo, con un numero esiguo di dipendenti, il tema del coordinamento rileva poco, mentre rileva molto la sovrintendenza ma soprattutto l’autorevolezza giuridica, che rassicuri personale a cui si chiede di gestire molte materie senza una specializzazione professionale.

Nei comuni con molti dipendenti e dirigenti, il tema del coordinamento è molto complesso e richiede un presidio su più livelli e sicuramente un punto di riferimento unitario al vertice non politico dell’organizzazione.

Lo sdoppiamento direttore segretario, ipotizza una funzione di controllo complementare ad una funzione di direzione, mentre l’unicità del ruolo è la declinazione della specificità delle pubbliche amministrazioni in cui l’agire non può che essere conforme a legge e dunque la managerialità deve incanalarsi nelle norme che disciplinano ogni aspetto di azione amministrativa.

Può succedere nei comuni minori che al segretario vengano attribuite funzioni che normalmente dovrebbero essere appannaggio dei responsabili di servizio o dei dirigenti. Può succedere anche nei comuni maggiori, quando ad esempio si vuole dare un certo impulso ad una funzione ritenuta strategica. Del resto anche il legislatore quando mette in piedi una riforma, spesso individua espressamente nel segretario il soggetto responsabile dell’attuazione, prima che venga individuato dall’ente un dirigente responsabile. Così è stato per lo sportello unico delle attività produttive e per la transizione digitale. Lo Stato si fida dei segretari evidentemente. 

La questione della variabilità organizzativa che è garantita alle pubbliche amministrazioni locali, nel rispetto della riserva di legge di cui all’articolo 97 della Costituzione, intercetta quella delle retribuzioni dei soggetti che diventano gli incaricati dei vari ruoli declinati da ciascuna amministrazione. Solo che il tema organizzativo è un prius, legato alle esigenze concrete del contesto esterno ed interno, mentre il tema retributivo dovrebbe essere una logica conseguenza, in ottemperanza al principio della retribuzione proporzionata alla qualità e quantità della prestazione garantita a ciascun lavoratore pubblico e privato, operaio o manager, dall’articolo 36 della Costituzione.

Le retribuzioni, dopo la privatizzazione del pubblico impiego, sono materia di contrattazione collettiva nazionale, che vede diversi protagonisti: per la parte pubblica sempre la stessa, ossia l’Aran, Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, per la parte sindacale, vari soggetti sindacali in rappresentanza di tre gruppi di lavoratori degli Enti Locali, i segretari comunali, i dirigenti, i dipendenti non dirigenti.

Con l’unificazione del contratto nazionale per dirigenti e segretari comunali, si è avuto un passo per una integrazione di alcuni istituti a carattere generale, ma si è mantenuta la specificità per i segretari comunali.

In linea con la struttura retributiva dei dirigenti, i segretari hanno un trattamento fondamentale e uno accessorio, e quest’ultimo ha una parte definita in base al ruolo e al suo peso e una relativa alla perfomance, soggetta a valutazione annuale.

La parte di retribuzione legata alla posizione, presuppone il ragionamento concreto sul ruolo definito in capo al segretario in un Ente specifico che può essere diverso da altro ente, ma deve avere una logica di costruzione confrontabile e razionale.

Il tema del disallineamento generale al ribasso per gli enti locali delle retribuzioni rispetto ad altri comparti è ben noto, e riguarda tutte le categorie professionali, compreso il segretario, che, paragonato a qualsiasi dirigente statale, ha una dinamicità e completezza di visione ed approcci difficile da trovare altrove. Si pensi solo al fatto che il segretario ha relazioni di raccordo tra gli organi politici e la struttura, mentre nelle organizzazioni statali, solo alcuni dirigenti generali hanno relazioni con gli organi politici.

E inoltre il segretario vede i processi fondamentali dell’Ente perché sovrintende alla pianificazione operativa attraverso il PIAO, è parte della programmazione finanziaria, deve conoscere elementi di risk management per predisporre il piano anticorruzione, controlla e garantisce la legalità degli atti degli organi collegiali. Nelle amministrazioni statali nessun dirigente ha questa completezza di visione strategica e operativa.

Naturalmente la complessità è diversa in relazione alla dimensione demografica ed organizzativa degli enti e di ciò si tiene conto nel sistema retributivo per fasce professionali. Oltre alla dimensione demografica è possibile anche tenere conto di alcuni elementi esemplificati dal contratto collettivo nazionale di lavoro, tra cui la complessità e responsabilità delle funzioni di cui all’art. 101 del CCNL 17.12.2020 in relazione al contesto organizzativo; l’attribuzione di funzioni aggiuntive rispetto a quelle previste dalla legge incidenti sulle responsabilità interne ed esterne, ivi comprese quelle implicanti la partecipazione ad organismi o commissioni, nonché l’incarico di responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza; situazioni di oggettivo disagio del contesto ambientale, geografico ed organizzativo, anche connesse all’ubicazione della sede, a carenze di organico o a difficoltà socioeconomiche.

La cornice contrattuale, come anche la precedente, è abbastanza elastica da consentire di valorizzare il peso effettivo delle responsabilità aggiuntive attribuite al segretario. E tuttavia la prassi operativa che in passato si era consolidata era l’attribuzione a 360 gradi di ogni tipo di funzione gestionale al segretario. Inteso non tanto come interprete di un ruolo a tutto tondo, ma piuttosto come il detentore del potere di firma di provvedimenti a rilevanza esterna. Il tutto fondato su un grande equivoco che coinvolge tutta la dirigenza pubblica: nella pubblica amministrazione il ruolo del dirigente è diverso da quello del dirigente nelle aziende private. Nel privato il dirigente, elabora strategie, prende decisioni fondamentali, mentre nella pubblica amministrazione firma atti, e quindi è come se in una azienda, confezionasse il prodotto finale.

Eppure nelle norme sul pubblico impiego e sulla dirigenza pubblica, si auspica una postura nel ruolo equiparata al dirigente privato, da realizzare attraverso una valorizzazione di alcune caratteristiche di leadership. Ecco il tema del ruolo del segretario, e del corollario della retribuzione con connesse pesature, va inquadrato all’interno di una pubblica amministrazione che sta cambiando, per adattarsi al mondo che sta cambiando, nonostante le fisiologiche resistenze al cambiamento.

Insomma la pubblica amministrazione ha nei segretari comunali dei professionisti che non solo hanno una solida preparazione e formazione tecnico giuridica, ma anche una esperienza operativa e manageriale nei comuni di varie dimensioni e aree geografiche, da valorizzare come punto di forza, e anche come adeguatezza della retribuzione.