(Parere prot. n. 32711 del 30.10.2026) È stato chiesto di conoscere il parere di questo Dipartimento in ordine all’attivazione dei poteri sostitutivi e contestuale nomina di un commissario ad acta per l’adozione e, successiva, approvazione del Piano Urbanistico Esecutivo (P.U.E.) relativo al comparto denominato “Lottizzazione…(omissis)…”
In particolare, viene rappresentata l’impossibilità della giunta comunale di approvare i documenti urbanistici richiamati, sussistendo, per alcuni componenti, la condizione di cui all’art. 78 comma 2, TUEL, che ne impone l’astensione ed evidenziato che il combinato disposto del citato art. 78 e dell’art. 4, comma 2, del Regolamento per il funzionamento della giunta comunale, per il quale “le sedute sono valide se sono presenti 2 componenti e le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei presenti”, determina un blocco procedimentale non superabile, posto che l’astensione simultanea del sindaco e di un assessore riduce ad un solo componente i membri della giunta legittimati alla trattazione del procedimento in oggetto, impedendo il raggiungimento del quorum strutturale di cui alla fonte regolamentare interna. Da qui la necessità di chiedere, dapprima, alla Regione e, successivamente, alla Prefettura l’attivazione di poteri sostitutivi volti alla nomina di un commissario ad acta. In via preliminare, ed in linea con il riscontro negativo dell’autorità regionale, non è superfluo argomentare prendendo le mosse dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 112/2004 del 25 marzo 2004 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale nella parte in cui attribuiva al difensore civico regionale la titolarità del potere sostitutivo. La norma regionale censurata attribuiva al difensore civico regionale il potere di nominare un commissario ad acta qualora gli enti locali, nonostante formale invito, ritardassero o omettessero di compiere atti obbligatori per legge. Il Governo lamentava la violazione degli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, ritenendo che la Regione avesse travalicato i limiti costituzionali in materia di controlli sugli enti locali e di esercizio del potere sostitutivo. 
Il Giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione fondando la sua decisione su due pilastri fondamentali dell’assetto regionale post-riforma del Titolo V, quale la riserva costituzionale degli organi di governo e la natura del difensore civico, il quale non è un organo di governo né un’autorità di amministrazione attiva bensì un organo indipendente preposto alla vigilanza e alla tutela dei cittadini contro le disfunzioni burocratiche, con compiti puramente segnalatori, persuasivi e collaborativi. A supporto di tale quadro ermeneutico si inserisce una serie storica di pronunce coeve (tra cui le note sentenze n. 173/2004 e n. 167/2005) mirate a definire con fermezza che la legittimità del potere surrogatorio esige il rigoroso rispetto del principio di legalità, tipicità e leale collaborazione, subordinando l’intervento a presupposti rigidi: l’inattività dell’ente deve riguardare unicamente il compimento di atti normativamente obbligatori e privi di apprezzamento discrezionale. Anche per il Prefetto valgono i medesimi limiti procedurali richiamati dalla sentenza n.112/2004. Muovendo, difatti, dall’attuale assetto costituzionale dei rapporti tra Stato ed Enti locali, improntato all’autonomia costituzionalmente garantita di Comuni e Province, i poteri sostitutivi dello Stato e dei suoi organi periferici, costituiscono un’eccezione straordinaria; ragion per cui il Prefetto interviene con poteri sostitutivi in casi eccezionali e tassativamente previsti dalla legge. La stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 195/2019, richiamando il principio di legalità e tipicità, ribadisce l’illegittimità costituzionale dell’attribuzione dei poteri sostitutivi al Prefetto fuori dai casi tassativamente previsti dalla legge poiché lesiva dell’autonomia degli enti locali (cfr. ex plurimis Corte Cost. n. 195/2019).
Nel caso in esame, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale prevalente, questo Dipartimento ritiene di uniformarsi a quanto sostenuto da codesta Prefettura, atteso, altresì, che, sulla base delle disposizioni vigenti in materia, non ricorrono i presupposti per l’attivazione di un potere sostitutivo del Prefetto, volto a supplire ad uno stallo della Giunta Comunale nel compimento degli atti istruttori, di adozione e di definitiva approvazione del P.U.E. 
Inoltre, soffermandoci sulla causa da cui muove il quesito, vale a dire l’impossibilità della Giunta comunale di svolgere le proprie funzioni posto il ricorrere della condizione di cui all’art. 78 comma 2 citato in premessa, è utile ricordare che “gli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L’obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado”. Sul dovere di astensione, la giurisprudenza più volte ha chiarito che «l’astensione del consigliere comunale deve trovare applicazione in tutti i casi in cui il consigliere, per ragioni obiettive, non si trovi in posizione di assoluta serenità rispetto alle decisioni da adottare di natura discrezionale; in tal senso il concetto di “interesse” del consigliere alla deliberazione comprende ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni personali, comportante una tensione della volontà verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare dal contribuire alla adozione di una delibera (omissis). L’amministratore pubblico, in base al disposto dell’art. 78, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, relativamente agli atti a carattere generale (quali gli strumenti urbanistici) deve astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione nei soli casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado. Tale obbligo di allontanamento dalla seduta, in quanto dettato al fine di garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, sorge per il solo fatto che l’amministratore rivesta una posizione suscettibile di determinare, anche in astratto, un conflitto di interesse, a nulla rilevando che lo specifico fine privato sia stato o meno realizzato e che si sia prodotto o meno un concreto pregiudizio per la p.a.» (cfr. Cons. St., sez. IV, sentenza 28 gennaio 2011, n. 693; Id., sentenza 25 settembre 2014, n. 4806). 
    Sulla scorta di tali considerazioni, in linea con il tenore letterale della norma, non si può escludere che anche rispetto ad atti dal contenuto generale e non conformativo, quali i piani di assetto territoriale, possa trovare applicazione il dovere di astensione disciplinato dal citato art. 78, comma 2, sempre che – alla luce di una verifica da effettuarsi in concreto con riferimento alla posizione di ciascun amministratore – sia ravvisabile una situazione di conflitto di interessi nel senso indicato dalla giurisprudenza sopra richiamata. In particolare, occorre rilevare che il Piano Urbanistico Attuativo (PUA) non possiede i caratteri della generalità e dell’astrattezza propri dei provvedimenti normativi o generali ma si configura come un atto amministrativo a carattere speciale, concreto ed esecutivo. Tuttavia, quand’anche si volesse astrattamente ricondurre il PUA alla macro-categoria dei “piani urbanistici” richiamati dalla norma, l’esenzione verrebbe comunque travolta dal limite tassativo posto dallo stesso art. 78, comma 2, secondo periodo, che reintroduce l’obbligo di astensione nei casi in cui sussista una «correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado». Trattandosi di uno strumento urbanistico di dettaglio, il nesso di correlazione immediata e diretta tra il contenuto della delibera e l’interesse patrimoniale o professionale dell’amministratore sussiste in re ipsa. L’approvazione del PUA determina, infatti, una immediata e concreta modificazione della sfera giuridico-patrimoniale dei soggetti coinvolti (attraverso l’attribuzione di specifici diritti edificatori o l’imposizione di oneri di comparto), senza necessità di ulteriori atti intermedi. Al fine di evitare difficoltà insormontabili nei Comuni di medie e piccole dimensioni e, quindi, al fine di contemperare l’obbligo di astensione degli amministratori in conflitto di interessi con la necessità di non paralizzare l’attività urbanistica dell’ente locale, la giurisprudenza, ritiene legittima la votazione dello strumento urbanistico generale che sia svolta per stralci separati, in modo tale da assicurare il rispetto dell’obbligo di astensione dei consiglieri volta a volta potenzialmente interessati, in via diretta o indiretta, alla disciplina urbanistica di ciascuna zona nella quale essi stessi o loro prossimi congiunti siano titolari di diritti reali. 
L’adozione di un piano regolatore o di una sua variante operata mediante delibere separate è legittima purché le suddette votazioni frazionate di singoli segmenti della nuova disciplina urbanistica siano poi seguite «da un’analisi complessiva e da un’approvazione finale del suo inscindibile contenuto globale e quindi con un voto finale sull’intero strumento urbanistico, al quale partecipa[no] tutti i consiglieri comunali presenti: una modalità procedurale che, come è noto, questa Sezione ha più volte ritenuto legittima al fine di scongiurare il rischio di impossibilità de facto di pervenire ad approvazione degli strumenti urbanistici, specie nei Comuni di dimensioni medie o piccole (cfr. Cons. St., sez. IV, 16 giugno 2011, n. 3663; id., 22 giugno 2004, n. 4429)» (cfr. Cons. St., sez. IV, sentenza 17 aprile 2015 n. 2094); infatti, la portata generale dello strumento pianificatorio postula un esame complessivo ed unitario dei principi che orientano e giustificano le relative scelte pianificatorie e dell’impatto di queste ultime sull’assetto dell’intero territorio del Comune. (Cons. St. sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4429). In tale ipotesi, a quest’ultima votazione non si applicano le cause di astensione, dal momento che sui punti specifici oggetto del conflitto di interesse si è già votato senza la partecipazione dell’amministratore in conflitto (cfr. Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4429 e Cons. St., sez. IV, 16 giugno 2011, n. 3663). La ratio decidendi che valida il voto frazionato per neutralizzare l’obbligo di astensione dei consiglieri interessati, isolando le potenziali interferenze private, rileva come meccanismo in grado di assicurare l’osservanza dell’obbligo di astensione e l’esercizio dei poteri di pianificazione urbanistica in capo all’organo comunale cui essi competono e, quindi, il rispetto del principio di democraticità rappresentativa. A ragione, tale modalità procedimentale non è esclusa né vietata da alcuna disposizione normativa, e non collide con l’esigenza di una finale votazione unitaria sullo strumento urbanistico, nella quale, essendo già intervenuta quella per “settori”, atta ad assicurare il formale rispetto dell’obbligo di astensione, il consigliere in potenziale conflitto non è più in grado di influire sulle specifiche scelte di assetto territoriale rispetto alle quali sia in astratta posizione d’interferenza» (cfr. Cons. St., sez. IV, 14 aprile 2014, sentenza n. 1816; Id., sentenza 16 giugno 2011, n. 3663).