SOMMARIO: 1. – L’evoluzione della regolamentazione dell’estrazione dei materiali lapidei: dal Regio decreto n. 1443 del 1927 al policentrismo legislativo. Gli effetti della transizione ordinamentale. – 2. L’avvento della legislazione regionale e il tentativo di composizione tra lo sviluppo economico e la sostenibilità ambientale, con particolare riferimento all’assetto normativo della Regione Toscana. – 3. Le criticità dell’attuale disciplina regionale: la difficile tutela delle Alpi Apuane nell’ottica di processi di estrazione sostenibile – 4. Le nuove prospettive aperte dalla riforma costituzionale n. 1/2022: verso un’effettiva prevalenza della tutela ambientale?

 

Premessa

Il presente contributo si propone di analizzare le potenzialità derivanti dall’accostamento del principio di sostenibilità alla disciplina sull’estrazione dei materiali lapidei, al fine di verificarne la compatibilità con lo sfruttamento di risorse che si caratterizzano per la non rinnovabilità.

In particolare, lo studio si concentrerà sull’analisi della disciplina predisposta nel 2015 dal legislatore della Regione Toscana in materia di cave, per proporne una rilettura orientata alla luce della riforma costituzionale del 2022. Riforma che potrebbe condurre, addirittura, a un ripensamento dell’attuale quadro regolatorio dell’attività di estrazione.

Con tale legge regionale n. 35/2025 già si tenta di coniugare l’estrazione dei materiali lapidei con i principi di sostenibilità sociale e ambientale, attraverso la predisposizione di uno specifico strumento di pianificazione territoriale di settore, che, ad avviso del legislatore toscano, riuscirebbe a garantire un’estrazione e un utilizzo sostenibile di tali risorse, attraverso la fissazione di obiettivi di produzione che possano far considerare come sostenibile il prelevamento di risorse per loro natura esauribili. Nell’analisi della legislazione mineraria toscana, sviluppatasi in un percorso caratterizzato dal crescente sentimento di difesa dell’ambiente e del paesaggio, una particolare attenzione sarà dedicata alla disciplina cui sono stati assoggettati i giacimenti marmiferi collocati sulle Alpi Apuane: se da un lato tale catena montuosa si caratterizza, oltre che per essere un’importante cassaforte del patrimonio ecosistemico, per costituire un unicum paesaggistico che, come tale, necessiterebbe di un’adeguata salvaguardia, dall’altro è proprio su queste montagne che si vengono a collocare i siti estrattivi più rilevanti per l’industria marmifera nazionale, dai quali viene prelevato il cosiddetto “oro bianco” delle Apuane. Dunque, date le difficoltà per la realizzazione di un bilanciamento tra tali istanze, facilmente confliggenti, risulta necessario vagliare l’assetto regolatorio delle attività estrattive ivi poste in essere, per comprendere se, nell’insieme, la disciplina predisposta dal legislatore toscano per l’esercizio dell’attività estrattiva dei materiali lapidei possa dirsi confacente alle finalità per cui è stata costruita.

 

1. L’evoluzione della regolamentazione dell’estrazione dei materiali lapidei: dal Regio decreto n. 1443 del 1927 al policentrismo legislativo. Gli effetti della transizione ordinamentale.

La regolamentazione dell’attività estrattiva dei materiali lapidei, visti i riflessi pregiudizievoli che quest’ultima può riversare sull’ambiente e sul paesaggio, ha iniziato a farsi sempre più complessa e ad animare numerosi dibattiti, volti alla ricerca di un bilanciamento tra gli importanti interessi economici sottesi allo sviluppo e all’implementazione di tale attività e la necessità, sempre più avvertita, di contemperare l’impatto, spesso irreversibile, che l’estrazione del marmo provoca sull’ambiente. Occorre, infatti, cercare di attribuire il giusto rilievo a entrambe le istanze, per non generare squilibri naturali o sociali.

Per raggiungere tale fine risulta imprescindibile la predisposizione di un apparato regolatorio idoneo da un lato ad assicurare tutela agli interessi economici delle imprese operanti nel settore lapideo, e dall’altro ad arginare le deturpazioni ambientali e gli abusi sistematici correlati a questo tipo di attività.

Se si volge lo sguardo alla disciplina predisposta in materia a livello statale, ci si accorge che risale al Regio Decreto n. 1443 del 1927, la cosiddetta legge mineraria: il primo testo normativo che dette un assetto unitario alla regolazione dell’attività estrattiva nel nostro ordinamento^[1] e che risulta tutt’ora in vigore.

Già tale disciplina, attualmente ancora insuperata nella sua struttura, lascia intendere come la materia mineraria, in generale, sia da considerare strettamente connotata dall’interesse pubblico e come, di conseguenza, debba essere assoggettata a un regime di controllo che ne vincoli l’esercizio al raggiungimento di determinati fini^[2].

L’assetto creatosi con la legge mineraria^[3] era, in virtù del periodo storico in cui è stata emanata, delineato al raggiungimento di un unico scopo: assicurare il massimo sfruttamento e profitto dei giacimenti minerari nell’ottica della crescita industriale e del rilancio dell’economia del Paese. Questa era l’unica prospettiva da cui si muoveva il Regio decreto del 1927, che, dunque, non prendeva in considerazione le istanze ambientali e paesaggistiche, all’epoca ben lungi dall’essere affermate^[4].

Con l’avvento della Repubblica, partendo da una tale base normativa, tra la fine degli anni ’70^[5] e gli inizi degli anni ’90, le Regioni sono intervenute per disciplinare la materia «cave e torbiere», in virtù della competenza concorrente che risultava a loro demandata in tale ambito dal testo costituzionale^[6], e nel farlo hanno cercato di mettere in risalto gli altri interessi, diversi e contrapposti, rispetto allo sfruttamento dei materiali minerari e all’utilizzo per fini estrattivi del sottosuolo.

Il contemperamento tra i vari interessi sopra esposto si è, dunque, sviluppato a livello regionale, in assenza di un quadro normativo unitario definito all’interno di una «legge cornice statale», in quanto il Parlamento repubblicano è rimasto inerte sulla normazione in materia mineraria^[7], facendo sì che l’unico riferimento per i legislatori regionali rimanesse la legge mineraria del 1927.

La mancanza di un quadro legislativo statale adeguato, che tenesse conto della necessità di trovare un equilibrio tra attività economica e tutela dell’ambiente e del paesaggio e che dettasse delle coordinate entro le quali costruire un bilanciamento tra interessi contrapposti, ha portato alla definizione, almeno in un primo momento, di discipline regionali differenziate e frammentate che si concentravano, innanzitutto, sulla funzione economica e produttiva dell’escavazione, sull’impresa estrattiva, ponendo in secondo piano la tutela del paesaggio e dell’ambiente, e non considerando gli altri settori che possono risultare intaccati dall’esercizio incontrollato dell’attività di estrazione, come l’agricoltura, il turismo e l’urbanistica.

Ciò premesso, guardando in concreto ai primi testi normativi sul tema adottati dalle varie Regioni, è possibile rilevare come le legislazioni regionali in materia «cave e torbiere» si siano mosse in una direzione omogenea, che si è estrinsecata nell’introduzione di regimi autorizzatori^[8] per la coltivazione (e in taluni casi anche per la ricerca) delle cave e delle torbiere^[9] e nella circoscrizione, grazie all’inserimento dell’escavazione nell’attività di pianificazione territoriale^[10], dei luoghi nei quali questa possa svolgersi^[11].

La predisposizione di un simile assetto regolatorio nelle Regioni che ricomprendono nel loro territorio un ampio numero di aree destinate all’attività estrattiva, tuttavia, non è stata sufficiente ad arginare la deturpazione dei giacimenti estrattivi e dei luoghi ad essi limitrofi. Inoltre, considerato altresì che spesso i siti di cava sono collocati in aree montane, l’inadeguatezza di una regolamentazione a tutela dell’ambiente ha fatto sì che il degrado prodottosi a monte nelle aree estrattive, a causa della mancata risistemazione dei ravaneti e della conseguente dispersione di marmettola, riversasse i suoi effetti a valle, comportando l’inquinamento delle falde acquifere e l’alterazione degli ecosistemi fluviali, determinando al contempo l’aumento della vulnerabilità del territorio di fronte a fenomeni di dissesto idrogeologico. Un simile fallimento della regolazione^[12] può essere ricondotto a molteplici fattori, quali l’inattuazione delle norme predisposte, la mancata implementazione dell’attività pianificatoria e l’inadeguatezza delle regole stesse^[13].

Pertanto, nonostante le varie legislazioni regionali abbiano tentato di costruire discipline per l’attività estrattiva volte al contemperamento dei vari interessi che questa tocca e al superamento di un’impostazione volta unicamente allo sfruttamento economico dei siti estrattivi, a oggi, risulta non esser stato raggiunto un equilibrato bilanciamento orientato a uno sviluppo sostenibile dell’attività di estrazione dei materiali lapidei.

Sul punto, risulta necessario premettere che parlare di applicazione del concetto di sostenibilità alla disciplina delle attività estrattive dei materiali lapidei potrebbe apparire una contraddizione in termini, in quanto la tutela ambientale che si pone come un pilastro di tale principio, presupporrebbe che in presenza di risorse scarse o uniche venissero negati spazi di sviluppo, in ragione dell’esigenza di preservare l’ambiente e la risorsa per le generazioni future. In realtà, a una prima declinazione del principio di sviluppo sostenibile in senso ambientale, il cui focus era incentrato sulla necessità di preservare le risorse naturali nell’ottica del tramandamento alle generazioni future, se ne è progressivamente affiancata una socioeconomica, in cui la tutela ambientale viene a collocarsi in un più ampio obiettivo di crescita economica e sociale^[14].

È proprio dando valore a queste ulteriori declinazioni del principio di sviluppo sostenibile che diviene possibile considerare la capacità innovativa che tale principio potrebbe dispiegare nella disciplina delle attività estrattive, tenuto conto altresì del fatto che sicuramente la promozione di adeguati strumenti di pianificazione^[15], orientati alla realizzazione dell’obiettivo della gestione razionale e sostenibile delle risorse minerarie condurrebbe, inevitabilmente, a rafforzare il sistema di protezione paesaggistica e ambientale.

Un tentativo di perseguire tale finalità lo si può rinvenire nella legge regionale 25 marzo 2015, n. 35, con la quale la Regione Toscana ha tentato una revisione della disciplina in materia di cave proprio con l’obiettivo della realizzazione di una gestione sostenibile^[16] dell’estrazione delle risorse lapidee.

 

2. L’avvento della legislazione regionale e il tentativo di composizione tra lo sviluppo economico e la sostenibilità ambientale, con particolare riferimento all’assetto normativo della Regione Toscana

Procedendo a inquadrare rapidamente quelli che sono stati i primi interventi della Regione Toscana in materia, per poi concentrare l’attenzione sulla legge regionale 25 marzo 2015, n. 35, vanno menzionate la legge regionale 30 aprile 1980, n. 36, Disciplina transitoria per la coltivazione di cave e torbiere^[17], e la legge regionale 3 novembre 1998, n. 78, Testo Unico in materia di cave, torbiere, miniere, recupero di aree escavate e riutilizzo di residui recuperabili. Da queste leggi è possibile osservare come l’interesse ambientale, totalmente estraneo alla legge mineraria del 1927, abbia iniziato ad affermarsi proprio nelle legislazioni regionali, le quali hanno adoperato i classici strumenti giuridici^[18] che l’ordinamento, tramite il diritto amministrativo, conferisce alle pubbliche amministrazioni per conformare l’esercizio di attività economiche alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio^[19].

Con la l.r. 36/80 è stato introdotto, coerentemente con quanto predisposto in altre Regioni^[20], un sistema autorizzativo per l’esercizio dell’attività di estrazione di materiali di cava e torbiera (sia per la fase di ricerca del giacimento che per la successiva fase di coltivazione) ed è stata impegnata la Giunta regionale per l’elaborazione di uno schema di pianificazione regionale delle attività estrattive (Piano regionale delle attività estrattive, il cosiddetto PRAE)^[21].

In seguito, con la l.r. 78/98 c’è stata una revisione della normativa che ha portato a riorganizzare la disciplina per inquadrarla nell’alveo di quella che sarà consacrata con la riforma costituzionale del 2001 come la materia di “governo del territorio”, ma soprattutto che ha ampliato l’attenzione verso gli aspetti ambientali e paesaggistici a discapito degli interessi economici e produttivi. Il sistema di pianificazione, infatti, è stato reso maggiormente complesso grazie all’introduzione di uno specifico strumento di pianificazione territoriale e di settore, il Piano regionale delle attività estrattive, di recupero delle aree escavate e di riutilizzo dei residui recuperabili^[22] (PRAER), il quale, come si desume dalla denominazione, ha preso in considerazione, oltre alla pianificazione settoriale, anche le modalità di recupero sia dei giacimenti abbandonati o dismessi che dei materiali escavati, considerando anche le potenzialità di una maggiore attenzione al riciclaggio di questi ultimi.

A un vero e proprio riordino della normativa in materia di cave si è assistito, però, solamente con la legge regionale 25 marzo 2015, n. 35, che, proprio per l’intento di sancire una maggiore protezione dei luoghi in cui si svolge l’attività cavatoria, ha aperto profili di scontro tra le istituzioni pubbliche e le imprese operanti nella società civile.

Tra le innovazioni che ha apportato in materia la Regione con l’intervento legislativo, oltre all’inserimento di strumenti di semplificazione nella procedura per il rilascio dell’autorizzazione all’escavazione^[23], spicca la predisposizione di un nuovo strumento di pianificazione, che p andato a sostituire il Piano regionale delle attività estrattive, di recupero delle aree escavate e di riutilizzo dei residui recuperabili, cioè il Piano regionale cave (PRC), che è stato concepito come parte integrante del più ampio e generale strumento di pianificazione territoriale regionale: il Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico (PIT-PPR)^[24], con lo scopo di definire regole puntuali per un corretto utilizzo delle risorse minerarie, affinché ne sia garantita una gestione sostenibile che rafforzi la salvaguardia dell’ambiente, ma anche al fine di assicurare le medesime opportunità per le imprese impegnate nel settore lapideo^[25].

La sensibilità verso un corretto utilizzo delle risorse minerarie, che non prescinda dalla tutela dell’ambiente e del paesaggio, è particolarmente evidente in quelle che il Piano regionale cave indica come le proprie finalità: l’approvvigionamento sostenibile delle materie prime, la riduzione degli impatti ambientali e territoriali derivanti dall’attività estrattiva e la valorizzazione delle filiere produttive locali. L’obiettivo del legislatore regionale, dunque, è riuscire a realizzare mediante il Piano regionale cave uno sviluppo sostenibile della filiera estrattiva, individuando le aree in cui è possibile procedere all’estrazione dei materiali lapidei e in aggiunta andando anche a definire una stima delle quantità estraibili.

Fondamentale risulta, però, prima di esaminare come in concreto sono stati perseguiti questi obiettivi, accennare, almeno nella misura in cui sia funzionale ai fini della trattazione, alla nascita e all’evoluzione del principio di sviluppo sostenibile, in modo da poter valutare, in maniera più completa, l’opportunità e le potenzialità dell’applicazione del principio di sostenibilità alla disciplina estrattiva, e da poter meglio comprendere le misure che il legislatore regionale ha predisposto al fine di raggiungere questo scopo, così da vagliarne altresì l’adeguatezza.

Innanzitutto, il nucleo del principio di sviluppo sostenibile, prima ancora che ne fosse data una definizione^[26], ha iniziato a prendere vita dall’emersione della consapevolezza della scarsità delle risorse naturali presenti sul pianeta e di conseguenza della necessità di promuoverne un utilizzo razionale ed equo, che permettesse di portare avanti uno sviluppo che non compromettesse irrimediabilmente l’ambiente. In tale accezione la sostenibilità è emersa come strettamente correlata alla tutela ambientale, dal momento che, con questo concetto, si è cercato di individuare uno strumento che consentisse di instaurare un equilibrio tra le esigenze di sviluppo delle generazioni presenti e le istanze di tutela delle generazioni future, per fare in modo che le prime non finiscano per compromettere il soddisfacimento dei bisogni di coloro che verranno.

In quest’ottica, perciò, lo sviluppo sostenibile ha acquisito le vesti di un principio fortemente dinamico, che mira a garantire «un benessere ambientale, sociale ed economico costante e preferibilmente crescente, nella generale prospettiva di lasciare alle generazioni future una qualità della vita non inferiore a quella attuale»^[27]. Da ciò si ricava come il concetto di sostenibilità, che inizialmente è stato associato a una mera e statica tutela dell’ambiente e all’utilizzazione accorta delle risorse naturali, si sia progressivamente emancipato assumendo anche una connotazione sociale ed economica^[28], pur mantenendo però, nella prospettiva intergenerazionale, lo scopo ultimo di garantire che certi valori attualmente presenti possano sopravvivere per il futuro^[29].

E tra tali valori continua a ricoprire un ruolo imprescindibile la sensibilità ambientale, in quanto elemento ineludibile laddove si vogliano promuovere il progresso sociale e il miglioramento delle condizioni di vita umane. Infatti, in assenza della tutela ambientale non è possibile parlare di sviluppo sostenibile, essendo questa implicita nel concetto di sostenibilità, ma d’altra parte lo sviluppo non può esaurirsi nella salvaguardia statica dell’ambiente, essendo questa un presupposto e non un limite dello sviluppo^[30], dato che codesta tutela viene a giustificarsi, in una visione antropocentrica, solo in quanto funzionale alla protezione dell’uomo.

Muovendo l’indagine da tali assunti è possibile affermare la multidisciplinarietà del concetto di sostenibilità^[31] e l’estensione del suo potenziale ambito applicativo^[32], data la sua ipotizzabile applicazione ogni qualvolta in cui occorra riflettere su scelte e sfide che intacchino risorse naturali.

Nel nostro ordinamento, infatti, ogni qual volta che i soggetti pubblici si trovano a interfacciarsi con decisioni che interferiscano con l’ambiente o con l’utilizzo delle risorse naturali, la sostenibilità diventa un fattore determinante nel condizionare l’esercizio del loro potere discrezionale^[33], dovendo l’attività della pubblica amministrazione dare «prioritaria considerazione» agli interessi di tutela dell’ambiente, ai sensi del II comma dell’art. 3 quater del d.lgs. 152/2006, il cosiddetto Codice dell’Ambiente^[34]. E in quest’ottica, le attività amministrative più idonee ad attribuire rilevanza all’interesse ambientale e a far sì che si compia l’auspicata ponderazione, tra la salvaguardia ambientale e lo sviluppo mediante l’uso delle risorse naturali, sono le attività di pianificazione e di programmazione, attraverso le quali vengono ad essere individuati sinergicamente gli obiettivi da raggiungere e i mezzi per portarli a compimento^[35].

Il legislatore della Toscana, dunque, si è mosso a partire dalle esposte premesse e si è spinto fino a postulare la realizzazione, mediante l’utilizzo del proprio potere pianificatorio, di un sistema che potesse consentire di addivenire a una gestione sostenibile delle risorse lapidee.

Ora è bene precisare che l’attività di estrazione dei materiali minerari costituisce una specifica tipologia di attività economica nella quale la concretizzazione di uno sviluppo che possa dirsi sostenibile parrebbe mostrarsi particolarmente ardua, almeno a un primo impatto, in virtù della natura e delle caratteristiche di questa risorsa naturale.

Anzitutto, infatti, occorre chiarire che i materiali lapidei si contraddistinguono per essere dei beni consumabili e non riproducibili, dunque delle risorse esauribili. Si tratta, infatti, di prodotti che vengono estratti da una «cosa madre», cioè il giacimento minerario, di cui sono parte essi stessi, tanto che più materiali saranno estratti e tanto più diminuirà la consistenza della «cosa madre», che potrà finire per essere totalmente erosa e consumata^[36].

A ciò deve aggiungersi un’ulteriore considerazione di non poco rilievo, riguardante i luoghi nei quali si esercita maggiormente l’attività cavatoria all’interno soprattutto della Regione Toscana. Come è stato accennato, infatti, l’estrazione del marmo si sviluppa in questa Regione principalmente all’interno di siti estrattivi collocati sulle Alpi Apuane, dato che è in queste zone che in virtù di plurisecolari processi geologici si sono venuti a formare marmi particolarmente pregiati. Lo svolgersi di tale attività in questi luoghi, tuttavia, oltre a comportare inevitabilmente delle ricadute negative sugli ecosistemi e sugli endemismi locali, e contribuire al deterioramento del delicato equilibrio idrologico di questi luoghi, intaccandone il valore ambientale, concorre altresì al degrado del paesaggio montano^[37]. La catena montuosa delle Apuane costituisce un unicum paesaggistico, una vera e propria eccezionalità ambientale, anche in ragione dell’attività estrattiva che ha conferito una peculiare impronta a queste montagne: i segni dell’escavazione visibili sui crinali delle Apuane, infatti, oramai, ne contraddistinguono il panorama ambientale, conferendogli un aspetto estremamente suggestivo, che però, laddove l’escavazione sia lasciata procedere agli attuali ritmi, rischia di essere compromesso irrimediabilmente.  

Queste considerazioni sicuramente assumono un certo peso nella sede di un ragionamento concernente la possibile applicazione del principio di sostenibilità alla disciplina dell’attività di estrazione dei materiali lapidei. Sembrerebbe, invero, plausibile postulare che l’esigenza di tutela e salvaguardia dell’ambiente, del paesaggio e delle generazioni future non possano consentire spazi di sviluppo in riferimento all’estrazione di tali materiali, dato che, in primo luogo, la scarsità della presente risorsa, per sua natura esauribile e non riproducibile, presupporrebbe che questa venisse unicamente preservata in funzione delle necessità ed esigenze delle generazioni future^[38], ma secondariamente poiché il suo sfruttamento, oltre a non consentirne la rinnovabilità, pregiudica anche in maniera irreversibile l’ambiente, il paesaggio, gli ecosistemi e la biodiversità delle aree colpite dall’escavazione.

È chiaro, dunque, che accedendo a una lettura orientata unicamente in senso ambientale del principio di sviluppo sostenibile, per la quale dovrebbe postularsi uno sviluppo che consenta di preservare le risorse naturali e la biodiversità e di mantenere integri gli ecosistemi, parrebbe un ossimoro parlarne in merito all’attività di estrazione dei materiali lapidei.

Come è stato anticipato, tuttavia, il concetto di sostenibilità si è emancipato verso una connotazione socioeconomica, che ne ha declinato il significato, affiancando le due ulteriori dimensioni sociale ed economica a quella ambientale e, dunque, facendo insorgere il problema della coniugazione di queste tre istanze, assunto che l’interesse ambientale non possa essere considerato come un plusvalore, necessitante di trovare sempre assoluta soddisfazione.

È proprio partendo da queste considerazioni che il legislatore della Regione Toscana ha ritenuto di pensare che potesse considerarsi aperto uno spiraglio il quale consentisse di innervare la disciplina giuridica dell’attività di estrazione dei materiali lapidei ai criteri della sostenibilità, accedendo a una prospettiva di sviluppo sostenibile in senso sociale, tendente ad accostare il concetto di sostenibilità non all’estrazione in sé per sé delle risorse lapidee, che considerata isolatamente non può essere qualificata come sostenibile, ma al ruolo socioeconomico che l’attività di prelevamento di queste risorse può rivestire nelle aree interessate. Nel prosieguo sono esaminati gli interventi con cui il legislatore toscano ha, in concreto, declinato nel regime amministrativo costruito per la regolazione dell’attività estrattiva il principio di sostenibilità, così per come l’ha inteso, al fine di proporre una riflessione volta a comprendere se l’assetto regolatorio predisposto sia davvero funzionale al raggiungimento degli obiettivi preannunciati.

 

3. Le criticità dell’attuale disciplina regionale: la difficile tutela delle Alpi Apuane nell’ottica di processi di estrazione sostenibile

Nella Legge regionale n. 35/2015, il legislatore toscano ha concretizzato la sua prospettiva per la quale risulterebbe possibile considerare l’attività cavatoria sostenibile nella misura in cui contribuisce a determinare il tessuto sociale ed economico del territorio in cui si pone in essere. Su questa scia, per la realizzazione dell’ambizioso obiettivo, è stata, appunto, sancita l’introduzione di uno specifico atto di pianificazione territoriale e di settore, il Piano regionale cave (PRC), il quale, come sopra anticipato, dovrebbe riuscire a garantire una gestione sostenibile delle risorse lapidee, grazie all’individuazione dei luoghi in cui le escavazioni possano realizzarsi e alla fissazione degli obiettivi di produzione che possano far ritenere l’estrazione improntata a criteri di sostenibilità.

Innanzitutto, con riferimento al primo punto, concernente l’individuazione delle aree in cui è possibile che si vengano a collocare i giacimenti a destinazione estrattiva, il PRC ha dovuto adeguare le proprie scelte localizzative alle prescrizioni relative alla compatibilità paesaggistica dell’attività estrattiva contenute nel PIT – PPR, aventi proprio lo scopo di far emergere il rapporto tra la tutela paesaggistica e lo svolgimento di attività di estrazione^[39].

La disposizione del PIT – PPR a cui il PRC si è dovuto adeguare è l’art. 17 della disciplina del PIT, contenente prescrizioni di carattere generale secondo le quali le nuove attività estrattive, la riapertura delle cave dismesse e gli ampiamenti o le variazioni di carattere sostanziale delle cave esistenti devono essere sottoposte, in sede regionale e locale, a un procedimento di verifica della compatibilità paesaggistica, volto ad appurare la conformità degli interventi al piano stesso.

Per quanto concerne i bacini situati sulle Alpi Apuane, invece, la disciplina trova maggiore specificazione in un allegato, il n. 5, nel quale si prevede che le nuove attività estrattive o la riattivazione delle cave dismesse^[40] nei bacini apuani siano subordinate all’approvazione di piani attuativi di bacini estrattivi (i cosiddetti PABE), redatti secondo le prescrizioni e gli obiettivi di qualità paesaggistica, che contengano gli approfondimenti conoscitivi necessari alla verifica della compatibilità tra l’estrazione e i valori del territorio, in ragione delle esigenze di salvaguardia della catena montuosa delle Alpi Apuane, che costituisce un’eccezionalità ambientale anche per la sua ricchezza geomineralogica, la quale ne ha determinato un secolare sfruttamento posto in essere proprio mediante l’attività di escavazione dei marmi, che ivi prese vita dall’efficiente razionalità produttiva dell’industria mineraria in epoca romana.

In virtù delle presenti ragioni l’allegato n. 5 prescrive, all’interno delle Schede di bacino, degli ulteriori limiti all’esercizio dell’attività cavatoria nei bacini situati nelle Alpi Apuane, disponendo che questa possa essere finalizzata solamente all’estrazione di materiali ornamentali; in secondo luogo, non è ammessa la realizzazione di nuove discariche di cava; e infine si prescrive che la prosecuzione della coltivazione delle cave debba essere regolata in modo da garantire la sostenibilità degli effetti e il corretto sfruttamento della risorsa lapidea. C’è, infine, un ultimo allegato al PIT – PPR, il n. 8B, che detta un limite aggiuntivo per l’attività estrattiva che avvenga nel contesto di bacini che siano collocati sulle Alpi Apuane nella parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, nella misura in cui dispone che in essi non sia ammessa l’apertura di nuove cave, né l’ampliamento di quelle autorizzate, proprio al fine di tutelare le vette e i crinali di questa catena montuosa. Tuttavia, è presente una deroga al limite appena individuato, essendo ammessa sia la riattivazione di cave dismesse, sia l’ampliamento di cave esistenti i cui i progetti di coltivazione interessino anche parzialmente le aree sopra i 1.200 metri, a condizione che non siano compromesse vette e crinali di rilievo paesaggistico, le estrazioni non minino versanti integri, le escavazioni a cielo aperto non superino quote superiori rispetto a quelle autorizzate.

A ben vedere, però, il più grande limite della disciplina predisposta, in virtù del quale la stessa rischia di risultare inadeguata per la realizzazione di un’appropriata tutela delle vette e dei crinali di questa catena montuosa, è da ricollegare fatto che essa va a vietare oltre i 1.200 metri sul livello del mare solamente l’apertura di nuove cave e l’ampliamento di quelle autorizzate, ammettendo però, la prosecuzione dell’estrazione per i giacimenti marmiferi già aperti alla sua entrata in vigore, facendo risultare, così, in alcuni casi legittima l’estrazione in quota^[41]. In altre parole, permettendo la prosecuzione delle attività estrattive nei giacimenti già aperti, la norma finisce per cristallizzare una situazione di compromissione ambientale, rendendo la tutela delle vette oltre i 1.200 metri un obiettivo parziale e, in certi contesti, puramente formale^[42].

Sul punto occorre specificare che disposizioni volte alla tutela delle Alpi Apuane, oltre ad essere presenti nelle norme sulla pianificazione territoriale, si rinvengono anche nella legislazione che ha portato all’instaurazione del Parco regionale delle Alpi Apuane, istituito con la legge regionale 21 gennaio 1985, n. 5, volta anch’essa alla ricerca di un equilibrio tra la protezione di questa catena montuosa e la realizzazione di attività economiche, nelle quali rientra l’attività di estrazione dei materiali lapidei. Quest’ultima originariamente non era preclusa all’interno del Parco, in quanto la Regione con la legge istitutiva del Parco stesso, compiendo una scelta di compromesso, non vietò le estrazioni nei bacini marmiferi aperti dentro il territorio dell’area protetta, ma pensò di governarne lo svolgimento dall’interno, delegando all’Ente Parco il compito di garantire sia la tutela dell’ambiente che lo svolgimento di tale attività economica altamente redditizia.

In seguito, entrata in vigore della Legge quadro sulle aree protette, la legge n. 394 del 1991^[43], divenne possibile proseguire lo svolgimento dell’attività estrattiva solamente nelle cosiddette Aree contigue di cava^[44]: aree che, tendenzialmente, non sono ricomprese nella perimetrazione del Parco ma sono ad esso adiacenti, dal momento che hanno la funzione di costituire una sorta cuscinetto per il Parco stesso^[45]. Perciò, la Regione, per far sì che l’attività di estrazione dell’oro bianco delle Apuane potesse proseguire, ha dovuto declassare le aree del Parco nelle quali insistevano i bacini marmiferi ad Aree contigue di cava, le quali però, in virtù di queste circostanze, invece di consistere in aree esterne al Parco, sono state localizzate come ampie aree intercluse nei confini naturali del Parco stesso. Nel corso degli anni si sono susseguite varie perimetrazioni del Parco delle Alpi Apuane, che hanno ridisegnato anche l’ampiezza delle aree contigue. Attualmente, la perimetrazione definitiva di queste aree contigue di cava, che dovrebbe essere individuata all’interno del Piano integrato per il Parco (il quale deve essere approvato ai sensi dell’art. 29 della legge regionale n. 30 del 2015 ma che risulta ancora in elaborazione), è demandata ai Comuni che abbiano predisposto i piani attuativi dei bacini estrattivi.

Dunque, i PABE rivestono un ruolo di primo piano nel disciplinare l’attività estrattiva all’interno dei bacini estrattivi apuani, dovendo elaborare una disciplina che indichi nel dettaglio le modalità con cui debba ivi esser svolta l’escavazione in coerenza con il PIT – PPR tenendo conto degli obiettivi del PRC.

Tali piani di bacino, inoltre, assumono rilevanza anche per la realizzazione del secondo obiettivo che si è posto il Piano regionale cave: definire una stima delle quantità estraibili per garantire una gestione sostenibile della risorsa mineraria. Il legislatore toscano ha ritenuto, valorizzando l’accezione sociale della sostenibilità, che i quantitativi di estrazione possano risultare sostenibili quando le risorse estratte siano funzionali al sostentamento economico della popolazione locale, grazie anche alla lavorazione in loco del materiale estratto^[46]. Perciò, il tema dell’individuazione di codeste quantità sostenibili di estrazione, che prima del PRC era già stato affrontato dal PIT – PPR, involve questioni collegate allo sviluppo locale, dato che nella realizzazione di un bilanciamento tra le istanze contrapposte si è ritenuto che il pregiudizio ambientale arrecato dall’attività estrattiva potesse esser giustificato solamente fintanto che codesta attività concorra al sostegno economico della popolazione locale, grazie a lavorazioni in filiera corta del materiale lapideo ornamentale^[47].

Per i bacini estrattivi collocati sulle Alpi Apuane, come si evince dall’art. 13 della disciplina del PRC^[48], l’individuazione di questi quantitativi di estrazione da destinarsi alla trasformazione in blocchi, lastre e affini, che possano definirsi sostenibili, è stato demandato, ancora una volta, ai Piani operativi o Piani attuativi di bacino predisposti a livello comunale. Nello specifico, la norma richiede che la resa in blocchi sia superiore al 30%, ma nei successivi commi consente ai Comuni, attraverso appunto i PABE, di ridurre tale percentuale addirittura fino al 20%^[49].

Ora dall’analisi del presente assetto appare quasi come contradditorio il fatto che il legislatore regionale da un lato si sia adoperato per riallocare, con il PRC, al livello regionale la definizione della disciplina di pianificazione di questa attività per stabilire regole univoche al fine di assicurare un’omogenea e uniforme tutela del territorio e dell’ambiente, e dall’altro sia poi andato nella direzione di demandare ai Piani attuativi di bacino la possibilità di derogare alle norme del piano stesso^[50], rischiando così di vanificare l’obiettivo della gestione sostenibile della risorsa.

Una tale impostazione, infatti, se in certa ottica potrebbe far risultare la scelta più prossima ai cittadini, in virtù della maggiore vicinanza degli Enti locali alla comunità, dall’altro lato porta con sé il pericolo che gli Enti locali, nell’adottare decisioni in materia, finiscano per farsi trascinare dai forti interessi economici che ruotano attorno all’estrazione del marmo e al commercio di un materiale tanto pregiato, favorendo in maniera generalizzata l’esercizio dell’attività cavatoria a discapito di un modello di utilizzazione accorta delle risorse, che consenta di tutelare le esigenze di salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio.

Ma oltre a rilevare l’inadeguatezza di una simile impostazione, derivante dal fatto che l’assetto regolatorio costruito dalla Regione finisca per rinviare ai Comuni l’assunzione delle scelte strategiche, si riscontra un’inadeguatezza di ordine preliminare, anteriore rispetto alle singole disposizioni deputate ad assicurare un’estrazione sostenibile del marmo, che riguarda la stessa declinazione del concetto di sostenibilità alla disciplina dell’attività estrattiva.

Nel costrutto del legislatore toscano, la sostenibilità è stata prevalentemente intesa nella sua accezione sociale, quale capacità dell’attività estrattiva di garantire il sostentamento della popolazione locale. Una simile declinazione, tuttavia, appare riduttiva e, soprattutto, inidonea a reggere il bilanciamento con l’esigenza di tutela paesaggistica e ambientale delle Alpi Apuane, una catena montuosa qualificabile come un bene paesaggistico di rilevanza nazionale^[51], la cui progressiva degradazione, agli occhi di chi scrive, non può essere giustificata facendo esclusivo riferimento al contributo che l’attività cavatoria apporterebbe all’economia locale e al sostentamento delle popolazioni apuoversiliesi.

Tanto più che tale contributo non risulta neppure pienamente rispondente alla realtà, in quanto il fine dell’estrattivismo, cioè il sostentamento delle popolazioni locali, dovrebbe essere raggiunto mediante lavorazioni in filiera corta di materiale ornamentale. Ciò a oggi, in realtà, non avviene, dato innanzitutto che l’intensità con cui procede l’escavazione supera di gran lunga la capacità lavorativa in loco, basandosi sulle richieste di materiale grezzo provenienti dal mercato lapideo mondiale, e secondariamente che i materiali vengono estratti principalmente in forma detritica o in polvere, per essere poi esportati e lavorati nel mercato del carbonato di calcio per l’uso nell’ambito industriale ed edilizio; in terzo luogo è poi possibile rilevare come l’elevato livello di meccanicizzazione di tale attività, oltre che aver chiaramente ampliato di gran lunga le potenzialità dell’estrazione, abbia altresì ridotto la necessità di personale addetto al settore, minando all’obiettivo occupazionale insito nel concetto di sostenibilità sociale.

Alla luce di tali elementi, non appare, pertanto, del tutto appropriato qualificare l’attività estrattiva svolta nell’area apuoversiliese come realmente sostenibile. L’elevata intensità dell’escavazione e il preminente prelevamento di materiale marmifero in forma detritica, non rispondente alla massima valorizzazione della risorsa, la prevalente destinazione dei materiali estratti verso il mercato lapideo globale per usi industriali a basso valore aggiunto, la limitata incidenza delle lavorazioni in filiera corta, concorrono a delineare un modello estrattivo che, oltre a discostarsi in modo significativo dai presupposti sostanziali della sostenibilità sociale, non pare giustificare l’irreversibile compromissione di un bene dal considerevole valore ambientale e dal primario rilievo paesaggistico.

Un simile assetto non può che essere qualificato come il risultato di una visione miope del concetto di sostenibilità sociale. Una reale ed effettiva declinazione della sostenibilità in senso sociale, infatti, non può essere ricondotta soltanto alla mera capacità dell’attività estrattiva di garantire occupazione e reddito nel breve periodo^[52] ma dovrebbe piuttosto fondarsi su una strategia volta ad attenzionare la diversificazione economica del territorio. La monocultura del marmo, infatti, che ha portato queste aree a divenire distretti minerari, rischia di sottrarre importanza al ruolo che hanno rivestito e che possono rivestire attività tradizionali come l’allevamento, l’agricoltura e la silvicultura, oltre che pregiudicare l’implementazione e il rafforzamento di attività ricettive, ricreative ed escursionistiche. L’attenzione e la valorizzazione di “settori alternativi”, che presentano potenzialità significative per l’area apuoversiliese, apporterebbe il duplice vantaggio della differenziazione economica della struttura produttiva di queste aree e della riduzione dei ritmi a cui procede l’escavazione dei marmi, assicurando così una maggiore tutela del paesaggio e degli ecosistemi del presente comprensorio marmifero. In particolare, la promozione di tali attività alternative, suscettibili di essere potenziate all’interno del contesto del Parco regionale delle Alpi Apuane, consentirebbe uno sviluppo dell’area apuoversiliese, in una logica di reale fruizione economica del bene montano compatibile con la tutela del paesaggio e delle risorse naturali.

La ricerca verso la creazione di un modello di sviluppo dei territori limitrofi alla catena delle Alpi Apuane basato su quanto esposto, risulterebbe auspicabile altresì in virtù della riforma degli artt. 9 e 41 della Costituzione, i quali, nel sancire rispettivamente la tutela del paesaggio^[53] e dell’ambiente quali valori primari e la subordinazione, oltre che il possibile indirizzamento, dell’iniziativa economica privata alla funzione ambientale, sembrano consentire un ruolo più incisivo dell’intervento pubblico nella pianificazione e nella programmazione delle attività economiche, al fine di garantire una più ampia tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle generazioni future.

È proprio alla luce di tali coordinate costituzionali, infatti, che risulta possibile collocare il tema di un ripensamento dell’assetto normativo vigente. A tal fine, risulta funzionale un’analisi più approfondita della revisione costituzionale avvenuta nel 2022 per meglio vagliare il possibile impatto che questa potrebbe determinare sulla revisione della disciplina dell’attività estrattiva, ampliando altresì lo sguardo sulle possibili ricadute che potrebbero discendere sul tema della competenza per un intervento in codesto ambito in virtù del necessario coordinamento tra il novellato art. 9 e l’art. 117, comma secondo, lettera s).

 

4. Le nuove prospettive aperte dalla riforma costituzionale n. 1/2022: verso un’effettiva prevalenza della tutela ambientale?

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, ha avuto il merito di attribuire uno spazio di maggiore rilevanza alla questione ambientale all’interno della Costituzione, mediante un intervento che ha interessato due articoli della stessa e che ha comportato l’inserimento di una disciplina esplicita sulla tutela dell’ambiente.

Il primo articolo ad essere ritoccato, collocato tra i principi fondamentali, è stato l’art. 9, al quale è stato aggiunto un terzo comma ai due già originariamente presenti, formato da due distinte proposizioni: la prima parte, e più rilevate ai fini del presente studio, contiene la formula «Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni», allocando senza ombre di dubbio in capo al soggetto dei due commi originari questo ulteriore compito di tutela.

L’altra disposizione oggetto di revisione, situata più avanti nel testo costituzionale, nella «Costituzione economica»^[54], è l’art. 41, concernente i rapporti tra il potere pubblico e il mercato: articolo che è stato modificato sia al secondo che al terzo comma. Da un lato, al secondo comma, è stato introdotto un ulteriore limite negativo nel catalogo dei vincoli che si impongono alla libera iniziativa economica privata, prevedendo che questa non possa svolgersi in modo da recare danno, oltre che alla salute, anche all’ambiente; dall’altro lato, al terzo comma con l’inserimento dell’espressione «ai fini ambientali» si è aggiunto un ulteriore parametro cui la legge potrà espressamente funzionalizzare l’attività economica sia pubblica che privata, attraverso gli opportuni programmi e controlli.

Preliminarmente rispetto all’interrogativo sulla portata di questa riforma e, di conseguenza, sulle riflessioni e sugli spunti che da questa potrebbero ricadere sulla disciplina mineraria, risulta necessario inquadrare le due letture, non necessariamente alternative l’una all’altra, che in dottrina sono state proposte in riferimento alla revisione. Da una parte la riforma è stata qualificata da taluno come una «revisione bilancio»^[55], in virtù del fatto che si sarebbe limitata a dare una veste di tutela formale a un interesse che in realtà era già emerso e valorizzato dal tessuto costituzionale; d’altra parte, invece, c’è chi ha ritenuto possibile inquadrarla nell’alveo delle «revisioni programma»^[56], intese come le revisioni «capaci di fondare un superamento o comunque un’evoluzione in chiave prospettica dell’attuale disciplina che si ritenga non più adeguata o della quale si intendano colmare lacune»^[57].

L’inquadramento all’interno dell’una o dell’altra tipologia di revisione non può che derivare, più che da analisi di tali modifiche costituzionali, da un’attenta indagine sull’orientamento giurisprudenziale che già prima di questa riforma aveva ricondotto l’interesse ambientale tra quelli meritevoli di tutela, al punto da considerarlo, addirittura, già idoneo a limitare la libera iniziativa economica privata.

Con l’arricchimento dell’art. 9 Cost. il legislatore ha garantito in maniera esplicita, copertura costituzionale non solo al valore ambiente^[58], ma anche ai valori della biodiversità e degli ecosistemi^[59]. Gli ulteriori termini sembrerebbero essere stati inseriti come per voler indicare che il concetto ambiente deve esser considerato come comprensivo di tutti gli aspetti chimici, fisici, biotici e abiotici che lo compongono: la biodiversità, infatti, non è nient’altro che una delle declinazioni dell’ambiente stesso, costituendo una dimensione ben specifica della realtà naturale; lo stesso vale per gli ecosistemi, i quali attengono alla dimensione dell’equilibrio ecologico, come comprensivo dei servizi ecosistemici. Ciò assume valore se si interpreta la siffatta modifica come un segno corroborante dell’esclusione dal perimetro dell’ambiente del pur connesso oggetto della salute, comprovando così l’avvenuto cambio di direzione rispetto all’orientamento giurisprudenziale^[60] che era addivenuto a postulare un diritto alla salubrità dell’ambiente^[61], e confermando l’inquadramento dell’ambiente come valore costituzionale a sé stante, la cui tutela diviene oggetto di uno specifico compito, la cui assoluzione viene affidata alla Repubblica.

Questa impostazione, in altre parole, esclude che la nozione di ambiente possa ritenersi coincidente con quella di ambiente salubre, e al contrario configura la salvaguardia dell’ambiente come un dovere autonomo che viene intestato in capo alla Repubblica, e dunque, che simboleggia l’accoglimento dell’idea per la quale tale tutela ambientale debba essere considerata un compito comune rivolto a tutti i soggetti pubblici che compongono la Repubblica stessa. In più, la ricostruzione dell’interesse ambientale come un dovere consente di postulare corrispondenti responsabilità in capo ai vari livelli di governo.

Nello specifico, sul punto la riforma è andata, in tal senso, a risolvere la questione della qualificazione dell’ambiente come situazione soggettiva^[62], considerandolo come un valore costituzionale non definibile a priori, ma necessitante di volta in volta di essere individuato in concreto nei propri contenuti, e la cui tutela ne presupponga una ponderazione con altri valori emergenti nei più disparati ambiti che potrebbero comprometterne l’integrità, a prescindere da ulteriori specificazioni normative.

Il compito di salvaguardia dell’ambiente, infatti, come precisato, viene posto in capo a tutte le istituzioni pubbliche che compongono la Repubblica, le quali risultano vincolate, nell’adozione di scelte amministrative che possano incidere sui valori menzionati dall’art. 9 Cost., a conformare il loro criterio d’azione alla salvaguardia di un oggetto complesso, formato non solo dall’ambiente in senso statico, ma altresì dalla biodiversità e dai suoi ecosistemi in equilibrio.

Parrebbe, dunque, in quest’ottica, potersi ravvisare, seppure in forma implicita, un richiamo al principio di integrazione delle decisioni ambientali con le politiche pubbliche^[63]: dal dovere di tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e della biodiversità, inteso in senso rigoroso, potrebbe scaturire la volontà di prendere in considerazione in ogni decisione pubblica le eventuali ricadute in tema ambientale. È bene specificare, tra l’altro che i processi decisionali, d’ora in avanti, dovranno risultare adeguati alla salvaguardia nel tempo dei suddetti valori, e ciò non potrà che riversarsi nella considerazione della variabile ambientale all’interno di ogni scelta pubblica, anche apparentemente sganciata da diretti riflessi in tema ambientale, in virtù del richiamo che la norma contiene all’interesse delle generazioni future.

Quest’ultimo riferimento al fatto che la suddetta tutela debba esser rivolta anche all’interesse delle generazioni che verranno, oltre a evocare l’indefettibile dimensione intergenerazionale a cui si ricollega il valore dell’ambiente e a evocare in maniera implicita un nesso con lo sviluppo sostenibile^[64], attribuisce un ulteriore compito al legislatore, cioè quello di proiettare le scelte  di politica ambientale nel medio-lungo termine, e altresì testimonia come si sia voluto optare per il tentativo di una possibile coesistenza tra politiche e approcci basati su una concezione antropocentrica e interventi che, invece, siano posti in essere in virtù di una prospettiva unicamente ecocentrica^[65].  Nella realtà, le intersezioni tra i diversi approcci appena descritti non sembrano prive di ricadute di rilevanza nella misura in cui interventi sul territorio abbiano ricadute multidirezionali sull’ambiente che meritino una più ponderata azione di bilanciamento^[66].

Tornando allora all’attribuzione del compito comune, significativamente posto in capo alla Repubblica, appare opportuno accennare alle ricadute di tale decisione nell’ambito della distribuzione delle competenze legislative e amministrative. È così che meglio si chiarisce l’approdo cui è arrivata la Corte Costituzionale^[67], qualificando l’ambiente come materia trasversale per la quale difficilmente possa venire a postularsi un rigido assetto di attribuzione di competenze, proprio per la propensione della materia ambientale a espandersi verso i più disparati ambiti e a postulare decisioni che meritano una concreta ponderazione.

In ogni caso, però, al di là delle questioni involventi i soggetti che in concreto siano chiamati a dare attuazione mediante i loro processi decisionali a tale tutela, grazie a un’attenta programmazione degli interventi, alla verifica periodica dell’idoneità delle misure predisposte e all’eventuale revisionabilità delle scelte compiute, sicuramente la siffatta riforma potrà contribuire anche a una rilettura degli istituti già vigenti in materia ambientale. L’art. 9 Cost. postula un generico dovere di salvaguardia dell’ambiente da parte delle istituzioni pubbliche che non necessita di ulteriori interposizioni legislative che vengano a specificare come tale dovere debba estrinsecarsi, in quanto la necessità di tutela  dell’ambiente, degli ecosistemi e della biodiversità si presenta come principio fondamentale che dovrà permeare l’azione dei pubblici poteri, in virtù del compito cui vengono onerati, il quale fa sì, in altre parole, che debbano tener conto del nuovo principio durante l’esercizio delle loro funzioni^[68].

Ciò differentemente rispetto a quanto previsto dall’art. 41 Cost., che innanzitutto postula dei limiti all’esercizio dell’attività economica privata, e dunque all’esercizio di un diritto, e secondariamente ne auspica una conformazione ai fini ambientali; esso, quindi, risulta presupporre, affinché possa trovare la sua corretta applicazione, che siano predisposte delle specifiche normative cogenti, contenenti misure volte a funzionalizzare in chiave ambientalistica le attività economiche dei privati, in conformità a quanto disposto ai sensi dell’art. 23 Cost.

Tale norma, come accennato, si presta ad attribuire all’interesse ambientale la potenzialità di frapporsi a una piena libertà economica^[69], da un lato sancendo che debba essere impedito che questa possa realizzarsi in modo da recare danno all’ambiente, e dall’altro auspicando la funzionalizzazione dell’attività economica pubblica e privata al raggiungimento di finalità ambientali. Perciò, in virtù delle intervenute modifiche, si può affermare che l’art. 41 Cost. sia a oggi idoneo a porsi come base legittimante di interventi volti a far mutare la Costituzione economica^[70], altresì considerato che con tale riforma per la prima volta nella storia repubblicana ci si è spinti a toccare il delicato pendolo che, nel caso delle attività economiche, oscilla tra libertà e autorità, propendendo per quest’ultima^[71]. La tutela dell’ambiente si pone, infatti, nel novellato articolo come una possibile causa fondante la riespansione del ruolo statale nell’economia e si appresta a poter diventare il fondamento per una rinnovata stagione che veda i poteri pubblici ripristinare il loro protagonismo nella programmazione industriale del Paese.

In merito, tuttavia, vi è chi ha sminuito la portata innovativa della suddetta modifica^[72],adducendo al fatto che la giurisprudenza costituzionale già riteneva ammissibili, ai sensi dell’art. 41, limitazioni all’attività economico privata, in virtù dell’interpretazione estensiva del limite generale dell’utilità sociale già presente nel testo della disposizione^[73].

A ben vedere, in realtà, il riferimento all’utilità sociale contenuto nell’art. 41 Cost., ha sì consentito, anche prima della revisione, di reputare legittime alcune restrizioni poste in capo alle attività economico private in virtù del danneggiamento che avrebbero potuto arrecare all’ambiente, ma sempre nell’ottica in cui la tutela fosse funzionale a garantire il diritto all’ambiente salubre che era stato ritenuto postulabile ai sensi del combinato disposto tra l’art. 9 e l’art. 32 Cost. In altre parole, l’orientamento sviluppatosi precedentemente a questa riforma, pur avendo riconosciuto e introdotto l’interesse ambientale tra quelli meritevoli di tutela, non lo aveva innalzato a valore che di per sé, in una chiave di mera e statica conservazione naturalistica, merita di essere salvaguardato.

La riforma dell’art. 9 Cost., invece, specificando opportunamente la necessità della tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, e sganciandola addirittura dalla tutela del paesaggio, rendendo l’idea che l’ambiente debba essere tutelato a prescindere dalla sua forma estetica, eleva l’ambiente stesso a valore che non può esser pretermesso nel bilanciamento con altri interessi confliggenti, tra l’altro bilanciamento nel quale il presente interesse non può mai subire un pregiudizio del suo contenuto essenziale.

Chiaro è che tale riforma sia andata a recepire un orientamento giurisprudenziale che già aveva costruito una tutela per il valore, ma d’altronde una modifica che addirittura tocchi i pilastri fondamentali della Costituzione, è lecito presupporre che altro non faccia che esplicitare delle convinzioni che si siano già palesate a livello sociale, dei principi che siano già interiorizzati e considerati meritevoli di tutela. Di più, una riforma che, in questo senso, va riallineando la costituzione vivente alla costituzione formale, dovrebbe nel tempo ispirare politiche pubbliche ancora più incisive di quelle fino ad ora adottate in ambiti in cui l’impatto delle attività economiche sul patrimonio ambientale risulta particolarmente gravoso.

In punto, analizzata la disciplina che attualmente regola l’attività estrattiva dei materiali lapidei in Toscana, anche per quanto riguarda i bacini collocati sulle Alpi Apuane, non può che scaturire una riflessione sull’assetto normativo predisposto a tutela del comprensorio delle Alpi Apuane, il quale per quanto detto non può che risultare inidoneo ai nuovi doveri di tutela risultanti dall’art. 9 Cost., soprattutto per come novellato.

L’art. 9 Cost. attribuisce alla Repubblica il compito di avviare una transizione ecologica, transizione che potrebbe essere raggiunta mediante la predisposizione di programmi e controlli, che ai sensi dell’art. 41 Cost. siano volti a indirizzare l’attività economica ai fini ambientali, evitando che questa nel suo svolgersi possa cagionare danni irreversibili all’ambiente. D’altronde, l’inserimento della tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e della biodiversità tra i principi fondamentali dell’art. 9, con l’esplicito richiamo alle future generazioni, impone di considerare nella logica del bilanciamento di interessi, non più solo l’esigenza di salvaguardia della fisionomia dei crinali, ma altresì quella di protezione della funzione ecosistemica della montagna.

In quest’ottica, il novellato art. 41 Cost. si rivela lo strumento idoneo a far sì che una tale impostazione possa essere rivista e corretta. Invero, se la norma prescrive che l’iniziativa economica non possa più svolgersi in contrasto con l’ambiente, inteso come valore in sé, indipendentemente dal riflesso che può avere nell’ambito della salute, allora l’assetto del PIT-PPR che permette la prosecuzione di attività estrattive all’interno di cave aperte in quota, sulla scorta del loro secolare avviamento, appare oggi anacronistico, per non dire costituzionalmente fragile.

In conclusione, dunque, la riforma costituzionale del 2022 potrebbe costituire lo spunto per apportare delle correzioni al sistema con cui a oggi viene prelevato il marmo nelle Alpi Apuane, attraverso una revisione del bilanciamento che ha portato alla costruzione dell’assetto attuale, per generare un rinnovato sistema in cui la facoltà discrezionale del pianificatore di trovare un punto di incontro tra gli opposti interessi in gioco sia maggiormente orientata alla tutela conservativa dei luoghi in cui viene prelevata tale risorsa, così da tener conto della particolare rilevanza paesaggistica, naturalistica ed ecosistemica delle Alpi Apuane.

L’esigenza di realizzare una simile transizione nella disciplina con cui avviene l’estrazione del marmo nel territorio toscano, in modo da garantire una reale tutela delle vette apuane, facendo sì che queste finiscano di essere percepite come meri giacimenti da consumare ma tornino, invece, ad essere considerate parte del patrimonio che la Costituzione impone di tutelare e di costudire per le generazioni future, necessita, forse, di non rimanere confinata nell’alveo della pianificazione regionale, la quale ha mostrato limiti strutturali.

Si pone, perciò, il problema di definire, nel prisma del contenzioso che riguarda lo Stato e le Regioni in riferimento alle problematiche ambientali, quale spazio possa riservarsi all’intervento dei vari soggetti pubblici, coralmente chiamati dall’art. 9 Cost. a farsi carico di questa nuova e più incisiva stagione di tutele, la cui attuazione si rafforza per la codificazione espressa di un limite che colpisca le attività economiche dannose per l’ambiente e del dovere di funzionalizzazione ambientale assegnato al legislatore.

L’utilizzo del termine «Repubblica» nel novellato art. 9 della Cost. non rappresenta una mera clausola di stile, ma innova e conferma con un’indicazione programmatica la natura diffusa e sussidiaria del dovere di tutela. Tale dizione sancisce l’investitura in capo a tutti i livelli di governo, e dunque anche della Regione Toscana, di essere garanti della protezione ambientale ed ecosistemica nella definizione di un modello di tutela ambientale policentrico.

Per quanto attiene all’oggetto della presente trattazione, la revisione impone una reinterpretazione della potestà legislativa in materia mineraria e ripropone con urgenza il tema della necessità di un intervento statale, poiché, nonostante il totale deferimento al livello regionale della materia «cave e torbiere», in virtù della riforma del Titolo V del 2001 la competenza esclusiva per la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali^[74], ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. è stata allocata in capo allo Stato.

La frammentarietà delle politiche regionali in merito alla disciplina dell’attività estrattiva, che tra l’altro spesso finiscono per risultare condizionate dalle pressioni socioeconomiche provenienti dal livello locale compiendo così dei bilanciamenti che rischiano di sacrificare la funzione ecosistemica dei luoghi in cui si collocano i giacimenti estrattivi per una garanzia nel presente di stabilità produttiva, suggerisce la necessità di un intervento statale di stampo unitario che ricalibri le fondamenta della legge mineraria, ormai centenaria, adattandola ai valori dell’attuale quadro costituzionale. Il Regio Decreto n. 1443/1927, infatti, per quanto ancora in vigore risulta oramai un “fossile normativo”, informato da una logica prerepubblicana, spiccatamente produttivistica, in cui la risorsa mineraria era intesa esclusivamente come bene da sottoporre a sfruttamento per la potenza economica della Nazione.

L’anacronismo di tale legislazione, che ignora completamente il fatto che l’attività estrattiva debba interfacciarsi con valori quali l’ambiente, la biodiversità, gli ecosistemi e il diritto delle future generazioni, ha facilitato il cortocircuito giuridico che si è cercato di rilevare con la presente analisi: lasciare alla Regioni la mera facoltà di integrare nell’assetto regolatorio che andavano predisponendo degli strumenti a tutela degli emergenti valori ha determinato, almeno per il caso della Regione Toscana, la creazione di un regime nel quale, anche in virtù delle nuove tecnologie, il ritmo dell’escavazione si è sviluppato in crescendo inducendo, per la mancanza di obblighi di risistemazione e per l’assenza di limiti all’estrazione in quota, il degrado del paesaggio montano.

Un simile degrado, se le implicazioni dell’affermazione della nuova sensibilità costituzionale non verranno sviluppate ad ogni livello di governo, potrebbe cagionare serie alterazioni ecosistemiche che inevitabilmente si andrebbero a riversare poi sulle generazioni a venire, le quali si troverebbero sicuramente, altresì, a dover affrontare il problema della riconversione dell’economia di questi luoghi.

In tal senso, la riforma del 2022 può costituire norma di rottura, che imponga allo Stato di riappropriarsi della propria funzione regolatrice, così da superare la logica dello sfruttamento intensivo attraverso la definizione di standard minimi e uniformi di tutela, inderogabili dalla legislazione regionale.

Addirittura, oltre a un intervento statale di tipo «quadro» che definisca delle coordinate generali nelle quali la legislazione mineraria possa poi prendere forma nelle varie Regioni con le differenziazioni del caso, potrebbe auspicarsi la definizione di uno specifico trattamento per il regime estrattivo dei bacini marmiferi apuani, proprio nell’esercizio della potestà legislativa statale in materia ambientale^[75], che potrebbe giustificare un intervento volto a sanare le carenze della disciplina predisposta dalla Regione Toscana, le quali non restituiscono un corpo normativo idoneo alla tutela della ricchezza naturalistica e paesaggistica della catena montuosa^[76]. Detto in altre parole, lo Stato potrebbe avocare a sé la definizione di soglie di tutela non derogabili, sottraendo la gestione dei beni comuni apuani alle pressioni locali e riposizionandola nel solco dei supremi interessi della nazione, anche nell’interesse delle generazioni a venire, così da bilanciare i coesistenti valori di ambiente, estetica e libertà di iniziativa economica, assicurandone un più giusto equilibrio. Lo Stato, infatti, forte della nuova legittimazione costituzionale, potrebbe auspicabilmente, o almeno qui lo si ritiene, esercitare la facoltà e il potere di imporre limiti qualitativi e quantitativi che nel caso concreto possano anche prescindere dalla storicità delle situazioni estrattive nei giacimenti apuani, agendo in forza di quel nuovo limite di “rispetto ambientale” che l’art. 41 Cost. ha posto all’esercizio delle attività economiche.

È per questo che la transizione verso un modello di attività economica realmente funzionalizzata agli obiettivi anzidetti esige che lo Stato non si limiti a delegare, ma definisca con precisione i confini dell’esercizio dell’attività estrattiva, rendendo la protezione dei crinali non più una variabile dipendente del piano paesaggistico regionale, ma un presupposto inderogabile della legalità costituzionale, in un sistema che si faccia scudo ambientale contro ogni tentativo di cristallizzare regimi estrattivi incompatibili con la sopravvivenza degli ecosistemi montani.

D’altra parte, e in subordine, però, non è detto che la riforma non stimoli l’intervento autonomo, magari coordinato, dei livelli di governo inferiori. Resta altresì valido, infatti, il mandato per il legislatore toscano, ai sensi dell’art. 9 Cost., di rivedere, all’interno dell’apparato preposto in coerenza con la sua competenza in materia mineraria, gli strumenti con i quali garantire efficacemente la tutela del paesaggio e dell’ambiente, oltre che della biodiversità e degli ecosistemi della catena montuosa; tutela che possa definirsi adeguata, grazie anche alla predisposizione di strumenti e istituti più incisivi. Evolvendo ad un sistema estrattivo ridisegnato sull’attuale nozione di sviluppo sostenibile risultante dal rinnovato assetto costituzionale oltre che, prima ancora, nel senso comune.

 

^[1] All’unificazione politica e amministrativa del Regno d’Italia seguì un percorso volto e realizzare un’unificazione anche legislativa, che, nel caso della materia mineraria, giunse con ben settanta anni di ritardo a causa delle disomogeneità presenti nelle legislazioni dei vari Stati preunitari, come si evince da F. SQUARZINA, Italia mineraria, economia e legislazione, Roma, 1965, pp. 642 ss., ma anche a causa  degli interessi economici e politici che remavano contro la realizzazione di una legislazione improntata a criteri pubblicistici, la quale avrebbe soppresso le notevoli prerogative sulle ricchezze minerarie del sottosuolo spettanti ai proprietari terrieri dell’ex Granducato di Toscana e dell’ex Regno delle Due Sicilie.

^[2] Sul carattere pubblicistico del contenuto della legge mineraria, rinvenibile nel potere di vigilanza affidato alla Pubblica Amministrazione che consente ad essa di incidere sui presupposti economici dell’esercizio dell’attività e sulle modalità tecniche con cui questa si possa svolgere, si rimanda a S. ANTONIAZZI, La normativa estense degli agri marmiferi di Massa e Carrara: questioni dibattute sulla natura pubblicistica della disciplina, degli atti di concessione e sulla specialità del regime, in La disciplina degli agri marmiferi tra diritto e storia, (a cura di) F. MERUSI e V. GIOMI, Pisa, 2007, pp. 119 ss.

^[3] Nel regolamentare l’attività estrattiva tale legge è andata a differenziarne il regime giuridico a seconda che l’escavazione avvenga nelle miniere o nelle cave, distinguendo i due giacimenti in base ai materiali che formano l’oggetto dell’escavazione stessa. Questa distinzione è stata poi ripresa nel 1947 dal legislatore costituente, il quale ha mantenuto a livello statale la competenza in materia di miniere, in virtù della presunzione di un maggiore interesse pubblico dei materiali provenienti da questi giacimenti, mentre ha deferito in capo alle Regioni la definizione della disciplina giuridica delle cave e delle torbiere, attribuendo ad esse la materia in competenza concorrente. In seguito, con la legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha riformato l’art. 117 Cost., la materia mineraria è stata interamente ricondotta alla potestà legislativa residuale delle Regioni, come evidenzia F. FRANCARIO, Le miniere, le cave e le torbiere, in Trattato di diritto amministrativo, (a cura di) S. CASSESE, Milano, 2003, pp. 1800 ss.

^[4] Fin dalle prime fasi successive all’unificazione il Governo si preoccupò di predisporre delle azioni a tutela dei beni culturali, e ci fu anche nei primi anni del ‘900 un tentativo, che risultò tuttavia infruttuoso, di estensione di tale tutela monumentale anche alle bellezze naturali e paesaggistiche, come i parchi, le foreste, i giardini. Sul punto P. CALANDRA, I compiti dell’amministrazione, in L’amministrazione centrale, (a cura di) S. CASSESE, Torino, 1984, pp. 104 ss. e E. FOLLIERI, Il diritto dei beni culturali e del paesaggio, Napoli, 2005, pp. 13 ss.

^[5] La VIII disposizione transitoria e finale della Costituzione aveva stabilito che le Regioni venissero costituite entro un anno dall’adozione del testo costituzionale. In realtà solo con la legge 16 maggio 1970, n. 281, Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario, il Governo venne delegato per il trasferimento delle funzioni statali alle Regioni, e questo venne a compiersi con gli interventi delineati da M. S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2000, pp. 176 ss. Nell’iter di attuazione del regionalismo, indicazioni utili per definire l’ambito di competenza delle Regioni nella materia «cave e torbiere» furono offerte dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; l’ampio trasferimento delle funzioni in esame, avvenuto con tale decreto, è analizzato in V. CERULLI IRELLI, Cave e torbiere, in I nuovi poteri delle Regioni e degli Enti locali; commentario al decreto 616 di attuazione della legge 382, (a cura di) A. BABERA e F. BASSANINI, Bologna, 1978, pp. 379 ss.

^[6] Ai sensi dell’allora art. 117 Cost. venne attribuita alle Regioni potestà normativa. Dunque, vennero autorizzate, nelle materie indicate nel dettato costituzionale, a emanare leggi nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato, come esplicato da R. BIFULCO, “Diritto costituzionale”, Milano, 2022, pp. 307 ss. Nel caso della materia «cave e torbiere» la legge mineraria divenne la legge cornice, recante i principi a cui i legislatori regionali avrebbero dovuto attenersi e conformarsi. Sul punto F. FRANCARIO, Le miniere, le cave e le torbiere, op. cit., pp. 1801 ss.

^[7] Come si evince da M. BESSONE, Funzione sociale della proprietà e controlli dell’impresa nella legislazione regionale in materia di cave, in Foro amministrativo, 1978, pp. 1700 ss. l’art. 17 della l. 281/1970 abrogò la norma che subordinava l’esercizio della potestà legislativa regionale all’emanazione di leggi quadro da parte del Parlamento, rendendo possibile per le Regioni normare nei loro ambiti di competenza pur in assenza di una delineazione e di una delimitazione del loro campo operativo contenuta nella legge statale.

^[8] Sulla costituzionalità dei regimi autorizzatori si pronunciò la Corte Costituzionale con sentenza del 1° febbraio 1982, n. 7, nella quale è stato chiarito come nel nostro ordinamento sia consolidato il principio per cui un’attività economica può essere sottoposta all’ottenimento di un provvedimento autorizzativo quando incida su altri interessi pubblici. In tal senso, la dottrina si era già ampiamente espressa nel senso di ritenere subordinati alla tutela del paesaggio i valori aventi carattere economico-individuale, grazie a un’interpretazione volta a inglobare la tutela del paesaggio, come limite all’iniziativa economico-privata, nel concetto di utilità sociale contenuto nell’art. 41 Cost. Cfr. M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e il regime dei beni, Padova, 1991, pp. 165 ss.

^[9] In alcuni casi il rilascio dell’autorizzazione può essere demandato ai comuni. La Regione può, infatti, delegare al rilascio dell’autorizzazione il sindaco territorialmente competente. Sul punto M. VACCARELLA, La disciplina delle attività estrattive nell’amministrazione del territorio, Torino, 2010, pp. 97 ss.

^[10] Il rilascio del provvedimento autorizzatorio viene inserito in uno strumento apposito di pianificazione di settore, il cosiddetto PRAE (Piano regionale delle attività estrattive), che ha, appunto, lo scopo di individuare le aree suscettibili allo svolgimento dell’attività di estrazione e di definire i tempi e le modalità di sfruttamento dei giacimenti minerari. Talvolta, l’emanazione di tale piano è stata però demandata ai vari livelli di governo provinciali, tramite i PIAE (Piani infraregionali delle attività estrattive). Cfr. G. GISOTTI, Le cave, Recupero e riqualificazione ambientale, Palermo, 2008, pp. 343 ss.

^[11] F. FRANCARIO, Le miniere, le cave e le torbiere, op. cit., pp. 1796 ss. riflette su come un simile assetto finisca per riavvicinare il regime giuridico delle cave e delle torbiere a quello delle miniere, auspicandone una concreta unificazione. 

^[12] In senso conforme M. PASSALACQUA e N. RANGONE, Recupero delle cave dismesse e tutela dell’ambiente: fallimento della regolazione e prospettive di riforma, in Rivista quadrimestrale dell’ambiente, n. 3 del 2011, pp. 57 ss.

^[13] A titolo esemplificativo basti pensare al problema del recupero ambientale dei siti estrattivi. Innanzitutto, solo in un secondo momento i legislatori regionali si sono posti la questione del ripristino delle aree estrattive, ma inoltre, in mancanza di una definizione chiara di tale concetto, sovente le attività di recupero non hanno portato a una vera riqualificazione ambientale delle cave dismesse o abbandonate. Sul tema M. PASSALACQUA e N. RANGONE, Recupero delle cave dismesse e tutela dell’ambiente, op. cit., pp. 61 ss.

^[14] Come si evince da L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, in Il governo dello sviluppo sostenibile, (a cura di) B.G. MATTARELLA, Torino, 2023, pp. 101 ss.

^[15] È opportuno precisare che i poteri pianificatori, come sopra esposto, insieme ai poteri autorizzatori e sanzionatori, rientrano già in quello che è il modello classico di tutela dell’ambiente, infatti, come testimonia E. FREDIANI, La clausola condizionale nei provvedimenti ambientali, Trento, 2019, pp. 105 ss. tale modello è considerato «l’espressione della forma originaria che caratterizza l’azione amministrativa in materia ambientale». Tuttavia, come sarà esposto nei paragrafi seguenti, in virtù della riforma costituzionale degli artt. 9 e 41 risulta possibile riflettere su un eventuale salto di qualità che potrebbe essere compiuto dal potere pubblico nell’ambito della pianificazione e della programmazione. 

^[16] La formula dello sviluppo sostenibile è stata individuata come la sede in cui possa aver composizione il conflitto tra l’interesse ambientale e gli altri numerosi interessi che in ogni caso specifico emergono. Cfr. G. ROSSI, La “materializzazione” dell’interesse all’ambiente, in G. ROSSI (a cura di), Diritto dell’ambiente, Torino, Giappichelli, 2017, pp. 20 ss. 

^[17] In realtà il primo intervento si ebbe con la proposta di legge n. 275 del 1975, con la quale si tentarono di ricondurre le cave insistenti nel territorio regionale al patrimonio indisponibile della Regione, secondo il sistema demaniale. Su tale proposta però il Governo pose questioni di costituzionalità, e così venne accantonata. È importante precisare, infatti, che il regio decreto 1443/1927, mentre ha esplicitamente sottratto le miniere alla proprietà dei privati inglobandole nel patrimonio statale (facendo sì, dunque, che queste possano essere coltivate solamente mediante concessione), ha disposto che le cave e le torbiere venissero lasciate alla disponibilità del proprietario del suolo. Sul significato da attribuire al termine «disponibilità» si formarono opposti orientamenti dottrinali: da un lato c’era chi sosteneva che tale termine fosse da intendere come un sinonimo di proprietà, mentre dall’altro alcuni autori ritenevano che con la parola «disponibilità» la legge mineraria avesse voluto attribuire anche le cave e le torbiere al patrimonio indisponibile, riservandone però la coltivazione mediante concessione preventiva ed ex lege al proprietario del suolo. Alla fine, la dottrina maggioritaria si è espressa a favore del primo orientamento e anche alla stregua di ciò venne accantonata l’iniziativa di demanializzazione della Giunta regionale toscana. Cfr. F. FRANCARIO, Il regime giuridico di cave e torbiere, Milano, 1997, pp. 36 ss.

^[18] Tali strumenti si estrinsecano nei poteri individuati da F. FRACCHIA, Introduzione allo studio del diritto dell’ambiente. Principi, concetti e istituti, Napoli, 2013, pp. 19 ss. e rientranti nel modello di command and control, già individuato come il più tradizionale per la tutela dell’ambiente, il quale si caratterizza per la fissazione di divieti o standard a cui viene subordinato l’esercizio di attività private, che è concesso solo dopo il rilascio di un titolo permissivo che attribuisce all’autorità pubblica poteri di controllo sul rispetto delle condizioni autorizzative e, in caso di violazioni, sanzionatori.

^[19] M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso, adattativo, comune, Torino, 2007, pp. 327 ss., per un accenno agli altri due modelli di intervento dell’azione pubblica in materia ambientale. Esistono in primis, all’estremo opposto rispetto agli strumenti di comando e controllo, meccanismi che conferiscono all’amministrazione un compito per lo più certificatorio, informativo e promozionale: ciò si riscontra nel caso dell’attribuzione di marchi o attestazioni ecologiche, nell’incoraggiamento all’assunzione di comportamenti ecologicamente virtuosi non imposti dalla normativa. C’è poi il modello intermedio in cui si collocano rimedi misti come la tassazione ecologica, i sussidi verdi, o strumenti simili premiali verso le condotte rispettose dell’ambiente. 

^[20] Ad esempio, dalla Regione Veneto con la l.r. n. 36 del 1975 e dalla Regione Lombardia con la l.r. n. 92 del 1975. Queste furono le prime leggi a introdurre un regime autorizzatorio per la coltivazione delle cave e delle torbiere e, infatti, su di esse fu chiamata a pronunciarsi la Corte Costituzionale con la succitata sentenza n. 7 del 1982.

^[21] Il primo piano regionale per le attività estrattive è stato approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 200 del 1995.

^[22] Tale piano, denominato PRAER, è stato introdotto in sostituzione del PRAE e si è previsto che venisse ad attuarsi mediante i PRAEP, cioè un piano delle attività di recupero delle aree escavate e di riutilizzo dei residui recuperabili di cui avrebbero dovuto dotarsi ogni provincia specificando il contenuto del PRAER. Quest’ultimo è stato adottato con deliberazione del Consiglio regionale n. 27 del 2007.

^[23] Per un quadro sui rapporti giuridici tra l’istituto della semplificazione amministrativa e il regime delle attività produttive E. PICOZZA, Governo del territorio e semplificazione della disciplina delle attività produttive, in Trattato di diritto dell’ambiente, (a cura di) P. DELL’ANNO, E. PICOZZA, Padova, 2012, Vol. III, pp. 833 ss.

^[24] Con la legge regionale 10 novembre 2014, n. 65, Norme per il governo del territorio, la Regione Toscana ha optato per adottare un piano urbanistico-territoriale con valore di piano paesaggistico, al fine di ricondurre in un unico strumento di pianificazione sia la dimensione territoriale che quella paesistica. L’art. 135 del d.lgs. 42 del 2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio, consentiva ai legislatori regionali di optare per la predisposizione di un piano paesistico separato dal piano territoriale o per la stesura di un PIT con valenza paesaggistica; il legislatore toscano si è determinato in favore di quest’ultima alternativa. Sul punto G. F. CARTEI, Dal Codice al PIT: contenuti e caratteri della pianificazione paesaggistica della Toscana, in Il piano paesaggistico della Toscana, (a cura di) G. F. CARTEI e D. M. TRAINA, Napoli, 2015.

^[25] È proprio per raggiungere quest’ultimo scopo che la Regione è altresì intervenuta nell’ambito dei «beni estimati»: espressione vengono indicate le cave insistenti sul territorio di Massa e Carrara non rientranti nel patrimonio indisponibile dei due comuni, e mai state oggetto di una specifica regolamentazione in quanto la legge mineraria stessa esclude dal suo campo di applicazione gli agri marmiferi di Massa e Carrara, prevedendo che per essi la disciplina dovesse essere dettata mediante regolamenti comunali. La Regione intervenne sul punto con la l.r. 104 del 1995, per definire i principi a cui i due Comuni si sarebbero dovuti attenere nella redazione dei regolamenti e per disciplinare l’escavazione posta in essere in questi agri in attesa degli interventi comunali, come attesta A. FIORITTO, Gli agri marmiferi di Massa e Carrara tra competenze statali, regionali e locali, in La disciplina degli agri marmiferi tra diritto e storia, (a cura di) F. MERUSI e V. GIOMI, Pisa, 2007, pp. 134 ss., ma senza dettare disposizioni esplicite sul regime di appartenenza di tali beni e senza indagare sulla natura del potere attribuito ai privati per la loro utilizzazione. Con l’ultimo intervento del 2015, invece, il legislatore si è spinto fino a far confluire ex lege nel patrimonio indisponibile dei due comuni i beni estimati, al fine di poter sottoporre al medesimo regime giuridico tutti gli agri marmiferi presenti in questa zona, nella quale tra l’altro vengono estratti i materiali lapidei tra i più pregiati al mondo, come testimonia V. GIOMI, Una vicenda toscana dall’eco nazionale: i beni estimati della zona apuana sono pubblici o privati? Davanti alla Corte costituzionale finiscono la regione e il governo pubblicato sul sito Il Merito.org-Pratica per lo sviluppo il 23/06/2016, pp. 5 ss. L’autrice accenna anche al giudizio di costituzionalità della presente legge, conclusosi con la sentenza 20 settembre 2016, n. 228, che pur riconoscendo la volontà di tutela degli interessi pubblici sottesi, ha sancito lo straripamento, da parte della Regione, della propria competenza legislativa, dato che con tale intervento era stato toccato l’ambito dell’ordinamento civile, sul quale ha potestà legislativa esclusiva lo Stato. Considerato ciò il Consiglio regionale ha approvato, con deliberazione del 27 giugno 2018, una proposta di legge da presentare al Parlamento affinché riconoscesse la piena ed esclusiva proprietà pubblica dei beni estimati; durante la XVIII legislatura la suddetta proposta, dal numero AC-889, è rimasta infossata. Nell’attuale legislatura il deputato Zaratti ha depositato una nuova proposta di legge, alla quale è stato assegnato il n. 1837, avente il medesimo intento, cioè sottoporre tutte le cave insistenti nell’area apuoversiliese a un regime pubblicistico che garantisca un’adeguata salvaguardia del valore paesaggistico della catena montuosa.

^[26] Il principio di sostenibilità per la prima volta è stato definito nel rapporto Our common future, denominato anche Rapporto Brunthland, del 1987, redatto dalla Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo. Tale documento intendeva lo sviluppo sostenibile come «development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs».  È proprio in questa relazione che, inoltre, è stato postulato il concetto di «riprogettazione dell’economia», inteso come una possibile conformazione dell’economia a fini ambientali, vista l’emersione della consapevolezza della limitatezza delle risorse del pianeta. Riprogettazione dell’economia che possa essere concretizzata da parte dei poteri pubblici grazie ad azioni di programmazione e pianificazione dello sviluppo economico. Sul punto S. VERNILE, Dall’economia circolare al principio di circolarità, una lettura giuridica nel solco dell’art. 9 Cost., Torino, 2024, pp. 71 ss.

^[27] Così viene definita la sostenibilità da L. SANTO, voce Sostenibilità in Enc. It., VII, Appendice, Roma, 2007.

^[28] Per una definizione dei concetti di sostenibilità sociale ed economica A. PAIANO, Lo sviluppo sostenibile nel riparto della potestà legislativa in Il governo dello sviluppo sostenibile, (a cura di) B.G. MATTARELLA, Torino, 2023, pp. 131 ss., per la quale la sostenibilità sociale può essere intesa come la capacità di soddisfazione dei bisogni umani e di miglioramento delle condizioni di vita, mentre quella economica come l’idoneità di accrescimento degli indicatori economici, nonché la produzione di lavoro e reddito per il sostentamento della popolazione.

^[29] Il fulcro della sostenibilità si è mosso verso una declinazione più squisitamente economica, passando da un’impostazione «conservativa» il cui focus era quello di preservare le risorse naturali per la trasmissione ai posteri, a un’impostazione «integrata», come la definisce L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, op. cit., pp. 101 ss., nella quale l’ambiente «si colloca nel più ampio contesto di una crescita economica e sociale complessivamente orientata all’obiettivo della sostenibilità».

^[30] Come scrive F. FRACCHIA, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 0/2010, pp. 19 ss., «la semplice protezione dell’ambiente esistente, che non lasci spazio alcuno per lo sviluppo… rischierebbe di pregiudicare la finalità ultima della protezione della specie umana che ispira la disciplina ambientale, in quanto, frustrando, oltre un certo limite, le esigenze di sviluppo di quelle attuali, perderebbe di vista gli interessi delle generazioni future».

^[31] Cfr. F. LUCARELLI, Ambiente, territorio e beni culturali, Napoli, 2006, pp. VII ss.

^[32] L’ampiezza dello spettro applicativo del principio di sostenibilità si rinviene anche nella norma che nel nostro ordinamento ha recepito in maniera esplicita tale principio, ovvero l’art. 3 quater del d.lgs. 152/2006, così come modificato dal d.lgs. 4/2008, il quale prevede al I comma che «ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future».

^[33] La funzionalizzazione dell’attività amministrativa al raggiungimento dello scopo dello sviluppo sostenibile si evince dal comma II dell’art. 3 quater del d.lgs. 152/2006: «Anche l’attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione». In questa prospettiva lo sviluppo sostenibile diviene un parametro di legittimità per l’esercizio dei pubblici poteri, cfr. M. ANTONIOLI, Sostenibilità dello sviluppo e governance ambientale, Torino, 2016, pp. 101 ss. Di conseguenza, come si legge in D. PORENA, Il principio di sostenibilità. Contributo allo studio di un programma costituzionale di solidarietà intergenerazionale, Torino, 2017, pp. 280 ss., il fatto che il principio sia assunto come criterio di legittimità dell’azione amministrativa, fa sì che si introduca una regola ulteriore per poter vagliare la congruità e la ragionevolezza delle scelte discrezionali effettuate dalla pubblica amministrazione.

^[34] Per gli orientamenti sull’interpretazione dell’espressione E. FREDIANI, La clausola condizionale nei provvedimenti ambientali, op.cit., pp. 208 ss. È importante specificare come la dottrina maggioritaria ritenga che tale locuzione legislativa non si debba tradurre con l’assunto per cui l’interesse ambientale sia da reputare al pari di un plusvalore, il quale necessiti sempre di trovare soddisfazione, ma che semplicemente il legislatore abbia voluto sottolineare come tale interesse debba essere sempre esser preso in considerazione e, dunque, rappresentato nei bilanciamenti che l’amministrazione compie al fine di garantire la realizzazione dello sviluppo sostenibile.

^[35] Cfr. M. CAFAGNO e F. FONDERICO, Riflessione economica e modelli di azione amministrativa a tutela dell’ambiente, in Trattato di diritto dell’ambiente, (a cura di) P. DELL’ANNO, E. PICOZZA, Padova, 2012, Vol. I, pp. 487 ss.

^[36] Sul punto interessante è un’antinomia rilevata da R. FEDERICI, Il diritto minerario per un raffronto con gli altri insegnamenti giuridici, in La disciplina degli agri marmiferi tra diritto e storia, (a cura di) F. MERUSI e V. GIOMI, Pisa, 2007, pp. 69 ss., il quale nota come erroneamente il nostro Codice Civile all’art. 820 assegni ai prodotti di miniere, cave e torbiere la qualifica di frutti, recitando «Sono frutti naturali quelli che provengono direttamente dalla cosa, vi concorra o no l’opera dell’uomo, come i prodotti agricoli, la legna, i parti degli animali, i prodotti delle  miniere,  cave e torbiere», quando in realtà i materiali minerari sembrerebbero differire dai frutti naturali, proprio perché questi ultimi sono sì separabili dalla cosa madre ma anche nettamente distinti da essa.

^[37] Paesaggio che è considerato dall’ordinamento la componente estetico-culturale dell’ambiente, valore che viene apprezzato nella pluralità delle sue manifestazioni. Sul punto M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime dei beni, op.cit., pp. 48 ss. Anche secondo l’orientamento della Corte di Cassazione, riportato in F. FONDERICO, La tutela dell’ambiente, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di) S. CASSESE, Milano, 2003, pp. 2017 ss., l’ambiente è scomponibile in più profili: come assetto del territorio; come contenitore di ricchezze di risorse naturali; come paesaggio dal valore estetico-culturale; come condizione per una vita salubre. Nonostante questa molteplicità di accezioni però l’ambiente deve essere tutelato nella sua unitarietà.

^[38] Il fatto che in presenza di alcune risorse uniche o scarse sia giustificata una protezione volta unicamente alla conservazione, si desume dal fatto che la sostenibilità, avendo a che fare con la possibilità per le generazioni che verranno di utilizzare le risorse di cui godono le generazioni presenti, si può atteggiare in interventi di rigida protezione e conservazione laddove l’aggressione umana a queste risorse possa far scomparire la possibilità di goderne in futuro. Cfr. F. FRACCHIA, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, op. cit., pp. 19 ss.

^[39] Peraltro, sul significato “sostanziale” della normativa volta alla tutela paesaggistica e, per questo, in un’azione di bilanciamento, non aprioristicamente ostacolo all’esercizio di attività produttive, anche nel rapporto tra legislazione regionale e principi generali in materia, v. Corte Cost., sent. 101/2021,

^[40] L’allegato n. 5 non fa riferimento agli ampiamenti e alle variazioni sostanziali di cave già esistenti, considerati invece dall’art. 17 della disciplina generale del PIT – PPR, ma probabilmente l’omissione non giustifica un trattamento diverso per i due gruppi di attività, nel senso di sottoporre alle disposizioni dell’allegato solamente le nuove attività estrattive o la riattivazione delle cave dismesse, come rileva P. MILAZZO, La disciplina delle attività estrattive nel PIT, in Il piano paesaggistico della Toscana (a cura di) G. F. CARTEI e D. M. TRAINA, Napoli, 2015, pp. 120 ss.

^[41] Ciò accade ad esempio, nel caso della cava Focolaccia, detta così in quanto si colloca sul Passo della Focolaccia, un valico situato tra il Monte Tambura e il Monte Cavallo; o ancora nel caso delle cave Cervaiole, nelle quali tra l’altro si trovava Picco di Falcovaia, che è stato totalmente asportato dall’attività estrattiva; ma siti in cui si continua a praticare l’estrazione del marmo sono presenti anche sulla cresta sommitale e sui versanti alti del Monte Corchia. 

^[42] Questa impostazione fa ben comprendere come l’attività estrattiva sia gestita dal legislatore toscano tenendo conto solamente del diritto al prelievo di determinati quantitativi di materiale, riducendo la considerazione di quello che invece è l’impatto morfologico irreversibile che determina sulle linee di cresta. In questo senso si assiste a una pianificazione che diviene operativa più che di indirizzo, che finisce per far prevalere l’aspetto gestionale su quello conservativo.  Una simile deriva è fortemente criticata da A. AZZENA, L’ossessione delle volumetrie. Spunti per una riflessione… operativa, in Scritti in onore di Paolo Stella Richter, Napoli, 2013, Volume 3, pp. 167 ss.

^[43] Legge che ha fornito un quadro normativo unitario per gli enti parco. Sul punto P. MACERONI, L’organizzazione amministrativa del diritto ambientale, in Trattato di diritto dell’ambiente, (a cura di) P. DELL’ANNO, E. PICOZZA, op. cit., Vol. II, pp. 920 ss.

^[44] Per maggiore precisione si specifica che la presente legge all’art. 11 vietava espressamente l’apertura e l’esercizio delle cave all’interno dei parchi nazionali, mentre per i parchi istituiti con legge regionale, come il Parco delle Alpi Apuane, astrattamente sarebbe stato possibile introdurre deroghe al divieto di compimento di attività estrattive, come si evince dalla sentenza n. 108 del 2005 della Corte Costituzionale, ma ciò solamente in seguito all’approvazione della disciplina da parte dell’Ente Parco, la cui adozione comunque rimane assoggettata ai principi di cui all’art. 11. Sul tema M. VACCARELLA, La disciplina delle attività estrattive nell’amministrazione del territorio, op. cit., pp. 136 ss. e S. VILLAMENA, Aree naturali protette vs. attività estrattive (osservazioni sul dissidio tra tutela dell’interesse ambientale e tutela dell’interesse economico, in Sviluppo sostenibile e regime giuridico dei parchi, (a cura di) M. IMMORDINO e N. GULLO, Napoli, 2008, pp. 263 ss.

^[45] F. FERRARA, Le aree contigue ai parchi tra esigenze di tutela ambientale e sviluppo economico, in Sviluppo sostenibile e regime giuridico dei parchi, (a cura di) M. IMMORDINO e N. GULLO, Napoli, 2008, pp. 297 ss. definisce le aree contigue come «fasce intermedie di raccordo graduale con il territorio esterno».

^[46]D. BURGALASSI, T. LUZZATI, La “sostenibilità” socio-economica di una risorsa non rinnovabile: il marmo e Carrara, Milano, 2020, pp. 11 ss. 

^[47] È evidente che per il perseguimento dello scopo dello sviluppo sostenibile, che può raggiungersi solamente laddove i materiali lapidei prelevati diano un sostegno all’economia locale, è fondamentale che codesti materiali vengano prelevati in blocchi, lastre o affini, perché solo in questa maniera si può avere la massima valorizzazione della risorsa; valorizzazione che invece viene vanificata allorché l’estrazione sia finalizzata al reperimento di detriti. Per queste motivazioni nel PRC, ma già prima nel PRAE, è stato definito un quantitativo minimo di resa in blocchi di materiale ornamentale che debba esser garantito da ciascuna cava.

^[48] Sulla norma interessante risulta essere un parere reso dal Consiglio di Stato (n. affare 01259/2021), chiamato a esprimersi dall’allora Ministero della transizione ecologica su un ricorso presentato al Presidente della Repubblica da parte di imprese carraresi intenzionate a impugnare la delibera del consiglio regionale della Toscana n. 47 del 21 luglio 2020, con la quale si erano apportate delle modifiche ad alcune disposizioni del PRC, tra cui l’art. 13.

^[49] Tale percentuale risulta addirittura in peggioramento rispetto a quella prevista nel PRAER, che si attestava al 25%, ed è, dunque, fortemente criticata dalle associazioni ambientaliste, le quali allertano anche al rischio che le deroghe contenute nella norma finiscano per vanificare la massima valorizzazione della risorsa lapidea, che implica la moderata, per non dire esigua, produzione di inerti.

^[50] In altri casi la disciplina del PRC, inoltre, demanda ai PABE addirittura la determinazione delle modalità di intervento, e ciò accade ad esempio con l’art. 23, comma III, concernente la risistemazione ambientale dei ravaneti, o con l’art. 25, riguardante la predisposizione di misure volte al contenimento degli effetti dell’inquinamento del suolo e delle acque da marmettola.

^[51] Ai sensi del combinato disposto degli artt. 2, 134 e 142 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio.

^[52] Inoltre, si palesa un’insanabile asimmetria tra l’irreversibilità del pregiudizio arrecato a un bene di rilevanza nazionale, l’integrità ecosistemica delle Apuane, e la natura circoscritta del beneficio economico, il quale lungi dal tradursi in un vantaggio per la collettività nazionale, resta confinato a una dimensione localistica e a interessi frazionati del distretto apuoversiliese. Si configura così una frizione poiché dei beni con una destinazione pubblica impressa dalla norma costituzionale (l’art. 9) in termini di tutela paesaggistica unitaria, finiscono per essere asserviti a interessi economici localizzati. Sul punto M. RENNA, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, 2004.

^[53] A. M. SANDULLI, La tutela del paesaggio nella costituzione, in Riv. giur. dell’edil., Vol. II, 1967, pp. 71 ss., assegnava al paesaggio un significato unicamente riconducibile alle bellezze paesaggistiche. Diversamente, l’interpretazione dell’art. 9 che si deve ad A. PREDIERI, voce Paesaggio, in Enciclopedia del diritto, XXXI, Milano, 1981, pp. 503 ss., valorizzava la connessione tra la generica idea di bellezze naturali del paesaggio e il paesaggio quale invece forma del territorio risultante dall’interazione di fattori naturali e umani. Cfr. M. S. GIANNINI, “Ambiente”: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Rivista trimestrale di Diritto Pubblico, 1/1973, pp. 15 ss. e G. MORBIDELLI, Il contributo fondamentale di Alberto Predieri all’evoluzione e alla decifrazione della nozione giuridica di paesaggio, in Il “paesaggio” di Alberto Predieri, (a cura di) G. MORBIDELLI e M. MORISI, Firenze, 2019, pp. 13 ss., il quale sottolinea come proprio l’interpretazione di Predieri consentì di riconsiderare il rapporto tra Stato, territorio e diritti fondamentali.

^[54] Per l’evoluzione della nozione in seguito all’impatto del diritto europeo nel diritto nazionale S. CASSESE (a cura di), La nuova Costituzione economica, 2021, pp. 3 ss.  

^[55] M. CECCHETTI, “La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune”, in Forum Quad. cost., 3/2021, pp. 296 ss., L. CASTELLI, “La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile”, op. cit., pp. 107 ss., S. VERNILE, “Dall’economia circolare al principio di circolarità, una lettura giuridica nel solco dell’art. 9 Cost.”, op. cit., pp. 43.

^[56] Tra questi autori ENZO DI SALVATORE, Brevi osservazioni sulla revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione, in Costituzionalismo.it, n. I – 2022, pp. 2 ss., GIANLUCA CONTI, Costituzione e ambiente: prendere sul serio la legge costituzionale 1/2022, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 1 – 2023, pp. 130 ss., F. DE LEONARDIS, Lo stato ecologico. Approccio sistemico, economia, poteri pubblici e mercato, Torino, 2023, pp. 149 ss.

^[57] Espressione utilizzata da M. CECCHETTI, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, in Forum Quad. cost., 3/2021, pp. 297 ss.

^[58] Già prima di questa riforma, in realtà, come riportato da N. OLIVETTI RASON, La disciplina dell’ambiente nella pluralità degli ordinamenti giuridici, in Introduzione al diritto dell’ambiente, (a cura di) A. CROSETTI, R. FERRARA, F. FRACCHIA, N. OLIVETTI RASON, Bari, 2018, pp. 63 ss., l’interesse ambientale era considerato provvisto di tutela costituzionale: infatti, benché nell’originario testo la parola ambiente non comparisse, la Consulta grazie a un’interpretazione evolutiva (che faceva leva sulla vocazione espansiva dei valori costituzionali) dell’art. 9 in collegamento con l’art. 32, aveva consolidato nella propria giurisprudenza la sussistenza di un diritto alla salubrità dell’ambiente; inoltre, in seguito, con la riforma del Titolo V, l’ambiente aveva fatto ingresso nel lessico costituzionale all’art. 117, comma II, lettera s). Dunque, come afferma M. CECCHETTI, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune”, op. cit., pp. 296 ss., si poteva ritenere consolidato già prima di tale revisione un diritto costituzionale dell’ambiente, formatosi grazie alla matrice giurisprudenziale. Ulteriori indicazioni su tale percorso si rinvengono in L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, op. cit., pp. 107 ss. e S. VERNILE, Dall’economia circolare al principio di circolarità, una lettura giuridica nel solco dell’art. 9 Cost., op. cit., pp. 43 ss. Da tali premesse non poteva che discendere un carattere antropocentrico negli strumenti a tutela dell’ambiente.

^[59] Sul punto è possibile notare come la riforma abbia introdotto il terzo comma, lasciando inalterata la locuzione del secondo comma volta alla tutela del paesaggio. Solitamente il paesaggio è considerato ricompreso all’interno del valore ambiente, costituendone la forma visibile e fisicamente percepibile; dunque, sarà compito dell’interprete i momenti di collegamento e quelli di alterità tra i due valori. 

^[60] C. Cost., sentenza 28 maggio 1987, n. 210.

^[61] Cfr. G. ROSSI, Situazioni giuridiche soggettive, danni e tutele, in Diritto dell’ambiente (a cura di) G. ROSSI, Torino, Giappichelli, 2017, pp. 96 ss. 

^[62] Per approfondimenti sul dibattito F. FRACCHIA, Introduzione allo studio del diritto dell’ambiente. Principi, concetti e istituti, op. cit., pp. 93 ss., e M. CAFAGNO, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso, adattativo, comune, op. cit., pp. 73 ss.

^[63] Differentemente per A. O. COZZI, “La modifica degli artt. 9 e 41 Cost. in tema di ambiente: spunti dal dibattito francese sulla Carta dell’ambiente del 2004 tra diritti e principi”, op. cit., pp. 3398 ss., l’introduzione del principio di integrazione potrebbe dirsi avvenuta, anche se non esplicitamente, con la modifica ai commi II e III dell’art. 41 Cost.

^[64] Per molti autori il riferimento all’interesse delle future generazioni richiama il concetto di profondità intergenerazionale insito nel principio di sviluppo sostenibile, che dunque, potrebbe ritenersi implicitamente costituzionalizzato nel novellato art. 9. Di un siffatto orientamento sono S. VERNILE, Dall’economia circolare al principio di circolarità, una lettura giuridica nel solco dell’art. 9 Cost., op. cit., pp. 46 ss., A. PAIANO, Lo sviluppo sostenibile nel riparto della potestà legislativa, op. cit., pp. 139 ss., F. FRACCHIA, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in negativo, in Il diritto dell’economia, anno 68, n. 107 (1-2022), pp. 17 ss. D’altra parte, c’è invece chi, come L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, op. cit., pp. 119 ss., critica lo scarto sussistente tra l’enfasi per questa presunta recezione e la sua effettiva traduzione sul piano costituzionale.

^[65] Sul punto non vi è concordia in dottrina. A sostegno di questa chiave di lettura le opinioni di F. DE LEONARDIS, Lo stato ecologico. Approccio sistemico, economia, poteri pubblici e mercato, op. cit., pp. 136 ss. e di M. CECCHETTI, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, op. cit., pp. 310 ss. Diverso quanto sostiene S. VERNILE, Dall’economia circolare al principio di circolarità, una lettura giuridica nel solco dell’art. 9 Cost., op. cit., pp. 53 ss., secondo la quale la previsione restituisce l’idea di una tutela ambientale esclusivamente in una prospettiva antropocentrica, che sarebbe stato possibile mettere in discussione solo laddove fosse mancato un riferimento alle generazioni future.

^[66] In questo senso, sul tema delle pale eoliche nella Regione Sardegna, tra tutela dell’ambiente in senso stretto e sviluppo delle energie rinnovabili, v. Corte Cost. 184 del 2025.

^[67] C. Cost., sentenza 26 luglio 2002, n. 407.

^[68] Da ciò scaturisce una conseguenza ovvero che, a cascata, sarà affidato ai giudici il compito di vagliare le scelte legislative e amministrative, controllando il rispetto dei vari parametri normativi e costituzionali, come si evince da M. CECCHETTI, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, op. cit., pp. 288 ss.

^[69] M. LUCIANI, La produzione economica privata nel sistema costituzionale, Padova, 1983, pp. 40 ss.

^[70] L’individuazione dell’obiettivo della sostenibilità nelle normative europee ha messo in discussione l’assunto centrale della tutela ambientale nella costituzione economica europea, ovvero che la protezione dell’ambiente sia necessaria per correggere una esternalità negativa del mercato, sul punto E. CHITI, Oltre la disciplina dei mercati: la sostenibilità degli ecosistemi e la sua rilevanza nel Green Deal europeo, in Rivista della regolazione dei mercati, Fasc. 2/2022, pp. 468 ss.

^[71] Nel passato, invece, i tentativi di riforma che si erano pensati per questa norma, spingevano tutti nella direzione opposta, mirando al rafforzamento delle ragioni della libertà. Così in F. DE LEONARDIS, La riforma “bilancio” dell’art. 9 Cost. e la riforma “programma” dell’art. 41 Cost. nella legge costituzionale n. 1/2022: suggestioni a prima lettura in ApertaContrada, riflessioni su società, diritto, economia, del 28 febbraio 2022, pp. 11 ss.

^[72] L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, op. cit., pp. 109 ss.

^[73] M. LUCIANI, La produzione economica privata nel sistema costituzionale, op. cit., pp. 117 ss. sulla valenza dinamica del concetto di utilità sociale che ha consentito all’interprete di riempirne il contenuto con la massima sensibilità verso i mutamenti dei valori sociali.

^[74] La tutela dell’ambiente è stata ricostruita dalla Corte Costituzionale come una materia trasversale, che «investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze, che ben possono essere regionali» (Corte Cost. 26 luglio 2002, n. 407), quindi, il fatto che anche le Regioni si trovino a legiferare su tale materia non è considerato illegittimo, fintanto che esse lo fanno nella regolamentazione di aspetti di loro competenza e chiaramente andando a soddisfare standard ulteriori e più rigorosi rispetto a quelli di carattere unitario fissati dalla disciplina statale, come riporta da L. CASTELLI, La (mancata) costituzionalizzazione del principio dello sviluppo sostenibile, in Il governo dello sviluppo sostenibile, op. cit., pp. 108 ss.

^[75] Sul punto, in virtù del fatto che nell’art. 117 lettera s), accanto al riferimento all’ambiente e alla biodiversità, viene utilizzato il termine ecosistema, mentre nell’art. 9 è stata inserita l’espressione ecosistemi al plurale, G. CONTI, Costituzione e ambiente: prendere sul serio la legge costituzionale 1/2022, op. cit., pp. 131 ss., avvia un percorso argomentativo volto a sostenere che dalla presente revisione si sia originata una nuova allocazione di competenze normative in materia ambientale, per la quale lo Stato sarebbe chiamato a garantire il livello minimo di salvaguardia dell’ecosistema sul territorio nazionale e la competenza residuale delle Regioni potrebbe poi intervenire definendo singoli modelli di tutela per gli ecosistemi presenti nei loro specifici territori. Tale interpretazione, in realtà, non trova un ancoraggio nei lavori preparatori, oltre a non emergere con facilità dal dettato costituzionale; perciò, seppur la si possa ritenere auspicabile, non la si potrà considerare ostativa di un eventuale intervento dello Stato che prendendo sul serio la questione apuana, decida di predisporre strumenti più cogenti alla tutela del particolare ecosistema della catena montuosa delle Alpi Apuane.

^[76] Il Parco Regionale delle Alpi Apuane costituisce un’area naturale protetta, cioè un territorio sottoposto «ad una particolare forma di tutela finalizzata alla salvaguardia di speciali e tipici valori naturalistici», come in P.J. CARRATÙ Ecosistema: parchi e tutela della fauna in F. LUCARELLI, Ambiente, territorio e beni culturali, op. cit., pp. 187 ss.