Tratto da: Lavoripubblici

Un titolo edilizio in sanatoria può essere annullato anche dopo molti anni dal suo rilascio? È sufficiente che il Comune ritenga di avere svolto un’istruttoria incompleta oppure serve dimostrare un comportamento realmente decettivo del privato? E ancora: quando si può parlare davvero di “falsa rappresentazione dei fatti” ai sensi dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990?

Torna a rispondere sul rapporto tra esercizio del potere di autotutela e tutela del legittimo affidamento del privato il TAR Sicilia, sez. Catania, con la sentenza del 27 aprile 2026, n. 1269, con cui il giudice ha ribadito che il superamento del termine massimo previsto per l’annullamento d’ufficio non può trasformarsi in uno strumento per correggere ex post carenze istruttorie imputabili alla stessa Amministrazione.

Per derogare ai limiti temporali fissati dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 non basta però una diversa rilettura successiva degli atti istruttori, ma occorrono presupposti rigorosi che il TAR ricostruisce puntualmente nella pronuncia.

La controversia riguarda un titolo edilizio in sanatoria rilasciato nel settembre 2020 e successivamente annullato in autotutela a distanza di poco più di cinque anni.

Secondo l’Amministrazione, il titolo sarebbe stato rilasciato sulla base di una rappresentazione non veritiera dei fatti, in relazione ad alcuni locali posti al quarto piano dell’edificio e ai precedenti pareri paesaggistici acquisiti nel corso delle varie procedure di sanatoria.

In particolare, il Comune sosteneva che un precedente parere favorevole della Soprintendenza fosse stato rilasciato nell’ambito di una diversa procedura di condono edilizio e che, nel tempo, vi fosse stata una modifica della destinazione d’uso dei vani interessati, con passaggio da “mansarda” a “monovano con bagno”, accompagnata anche da un aumento di volume e superficie tale da richiedere un nuovo parere paesaggistico.

Da qui la decisione di annullare il titolo edilizio in sanatoria facendo leva sull’ipotesi della “falsa o non veritiera rappresentazione dei fatti” prevista dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

Il TAR ha anzitutto ricostruito il quadro normativo applicabile, partendo dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

La disposizione stabilisce che il provvedimento amministrativo illegittimo possa essere annullato d’ufficio entro un termine ragionevole e comunque non superiore a diciotto mesi dalla sua adozione, purché sussistano concrete ragioni di interesse pubblico e siano valutati gli interessi del destinatario e degli eventuali controinteressati.

Il Collegio ha ricordato che tale termine è stato successivamente ridotto:

• dapprima a dodici mesi dal D.L. n. 77/2021;
• poi a sei mesi dalla Legge n. 182/2025.

Tuttavia, secondo il giudice amministrativo, il termine applicabile deve essere individuato sulla base della disciplina vigente al momento del rilascio del provvedimento da annullare e non con riferimento alla normativa in vigore quando viene adottato l’atto di autotutela.

Nel caso esaminato, quindi, il termine massimo applicabile restava quello di diciotto mesi previsto nel 2020.

La parte più rilevante della sentenza riguarda però l’interpretazione del comma 2-bis dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che consente il superamento del termine ordinario nei casi di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni false o mendaci.

Il TAR ha richiamato sul punto un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo cui le ipotesi derogatorie sono sostanzialmente due.

La prima riguarda le false dichiarazioni penalmente rilevanti, accertate con sentenza passata in giudicato. La seconda, più frequente nella pratica edilizia, riguarda invece le ipotesi in cui il provvedimento favorevole sia stato ottenuto attraverso una falsa rappresentazione della realtà che abbia indotto in errore l’Amministrazione.

Secondo il giudice, però, non ogni inesattezza documentale o carenza istruttoria consente di superare i limiti temporali dell’autotutela edilizia.

La falsa rappresentazione deve infatti:

• riguardare elementi determinanti ai fini del rilascio del titolo;
• risultare non conoscibile con l’ordinaria istruttoria;
• essere imputabile esclusivamente al comportamento del privato;
• avere concretamente alterato il processo decisionale dell’Amministrazione.

In questo quadro, assume particolare rilievo il principio del legittimo affidamento, che impedisce alla pubblica amministrazione di utilizzare l’autotutela tardiva per correggere proprie omissioni o superficialità istruttorie.

Applicando questi principi al caso concreto, il TAR ha escluso la presenza di una reale falsa rappresentazione dei fatti. Dalla documentazione richiamata nel titolo edilizio emergeva infatti che la relazione tecnica allegata all’istanza di sanatoria indicava espressamente il precedente parere paesaggistico, la destinazione originaria dei vani, la successiva destinazione d’uso, la convinzione tecnica circa la permanenza della validità dei precedenti assensi paesaggistici.

Non solo. Secondo il Collegio, anche il semplice confronto tra gli elaborati grafici allegati alle varie pratiche consentiva di ricostruire con immediatezza la coincidenza tra i locali indicati come “mansarda” e quelli successivamente rappresentati come “monovano”.

Per il TAR, quindi, tutti gli elementi necessari per ricostruire la reale situazione dei luoghi erano già nella disponibilità dell’Amministrazione al momento del rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

Di conseguenza, non poteva parlarsi di immutatio veri né di una rappresentazione fraudolenta della realtà.

In riferimento al rapporto tra attività istruttoria della pubblica amministrazione e decorrenza del termine per l’esercizio dell’autotutela, il TAR ha ricordato che il differimento del dies a quo può essere ammesso solo quando il comportamento del privato abbia reso impossibile all’Amministrazione conoscere elementi essenziali durante il procedimento originario.

Diversamente, la semplice negligenza istruttoria della PA non può trasformarsi in uno strumento per riaprire indefinitamente procedimenti ormai conclusi.

In altre parole, l’art. 21-nonies, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990 non consente all’Amministrazione di aggirare i limiti temporali dell’autotutela semplicemente sostenendo, a distanza di anni, di avere rivalutato documenti già presenti agli atti.

Il principio affermato dal TAR appare particolarmente rilevante in materia edilizia e paesaggistica, dove la stabilità dei titoli rilasciati assume un ruolo centrale nella tutela dell’affidamento dei privati.

La decisione riafferma così un principio ormai centrale nella giurisprudenza amministrativa: il potere di autotutela non può trasformarsi in uno strumento di revisione illimitata dell’azione amministrativa, soprattutto quando il quadro documentale risultava già integralmente conoscibile nella fase originaria del procedimento.

Alla luce di queste considerazioni, il TAR ha ritenuto fondato il ricorso e ha annullato il provvedimento comunale di autotutela. Secondo il Collegio, non era emersa alcuna falsa rappresentazione dei fatti e gli elementi contestati erano già conoscibili dall’Amministrazione e il potere di autotutela era stato esercitato oltre il termine massimo previsto dalla legge.

Tale termine, che è stato modificato più volte fino ad arrivare agli attuali sei mesi, deve essere individuato con riferimento alla disciplina vigente al momento del rilascio del titolo da annullare.

Inoltre, la “falsa rappresentazione dei fatti” non può essere interpretata in modo estensivo fino a comprendere qualsiasi errore istruttorio o diversa lettura successiva degli atti amministrativi.

La sentenza conferma dunque che il superamento dei termini dell’autotutela costituisce un’ipotesi eccezionale, ammessa solo in presenza di una condotta realmente decettiva del privato e non di semplici rivalutazioni tardive della documentazione già acquisita agli atti.

Quando gli elementi essenziali della pratica risultano già conoscibili attraverso l’ordinaria istruttoria, l’Amministrazione non può utilizzare l’annullamento d’ufficio per correggere ex post verifiche non svolte o valutazioni istruttorie rivelatesi successivamente incomplete.