Tratto da: Lavoripubblici

Le trasformazioni dei territori passano preliminarmente dalla verifica dello stato legittimo, dalla definizione dell’intervento edilizio e, come naturale conseguenza, dalla scelta del titolo abilitativo più corretto. Nel corso degli anni, il legislatore italiano ha progressivamente ampliato le modalità attraverso cui è possibile intervenire senza attendere un provvedimento espresso della pubblica amministrazione, introducendo modelli fondati su comunicazioni e segnalazioni.

Il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), infatti, ha articolato i regimi abilitativi prevedendo interventi realizzabili in edilizia libera, quelli soggetti a CILA, quelli subordinati a SCIA e, infine, gli interventi che richiedono il rilascio del permesso di costruire.

Mentre edilizia libera, CILA e SCIA consentono, sia pure con modalità diverse, l’immediato avvio dell’intervento senza attendere una determinazione espressa della pubblica amministrazione, nel caso del permesso di costruire il legislatore mantiene un modello autorizzatorio fondato su un provvedimento espresso o, in alternativa, sul decorso del termine previsto dall’art. 20 del Testo Unico Edilizia. Decorso tale termine, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda si intende formato il silenzio assenso.

Ma, esattamente, cosa significa tutto questo nella pratica? Può davvero formarsi un permesso di costruire per silenzio anche quando l’intervento non risulta conforme agli strumenti urbanistici oppure quando la domanda presenta criticità sul piano procedimentale?

La risposta, oggi, non è più quella che molti tecnici hanno dato per anni.

Il tema del silenzio della pubblica amministrazione sulle istanze di permesso di costruire è stato infatti profondamente ridefinito dalle più recenti pronunce del Consiglio di Stato, tra cui le sentenze n. 2179/2026 e n. 1878/2026, e dalle modifiche introdotte dalla Legge n. 182/2025. Ne emerge un quadro nel quale il tempo non è più un elemento neutro, ma un fattore capace di incidere direttamente sulla formazione del titolo edilizio.

In questo articolo analizziamo quando si forma il silenzio assenso nel permesso di costruire, quali sono i limiti, cosa cambia dopo la Legge n. 182/2025 e quale ruolo assume oggi la giurisprudenza amministrativa.

Per comprendere al meglio la problematica, come sempre è necessario partire dal dato normativo che in questo caso è rappresentato dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 che disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire.

Il comma 8 stabilisce che, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, in assenza di un motivato diniego, sulla domanda si intende formato il silenzio assenso.

Non si tratta di una possibilità ma di un effetto legale automatico che si verifica quando l’amministrazione non esercita il proprio potere nei tempi previsti.

Questo significa che il titolo edilizio si forma anche in assenza di un provvedimento espresso, per effetto del solo decorso del tempo.

Il silenzio assenso non nasce per semplificare soltanto il procedimento, ma per evitare che l’inerzia amministrativa blocchi l’iniziativa del privato. Il legislatore ha scelto di attribuire al tempo un valore sostitutivo della decisione, stabilendo che, una volta decorso il termine, l’amministrazione perde il potere di pronunciarsi in via ordinaria sull’istanza, non potendo più adottare un diniego tardivo.

Questo non significa che il potere venga meno in assoluto, ma che cambia natura. Il Comune non può più opporre un diniego tardivo e può intervenire, ricorrendone i presupposti, attraverso gli strumenti dell’autotutela, nei limiti previsti dalla Legge n. 241/1990.

È proprio questo il punto che le più recenti sentenze del Consiglio di Stato hanno ribadito con maggiore forza, evidenziando come il silenzio assenso rappresenti una conseguenza diretta dell’inerzia amministrativa e non una valutazione implicita di legittimità dell’intervento.

Il passaggio più rilevante riguarda il rapporto tra silenzio assenso e conformità urbanistica.

Per lungo tempo si è ritenuto che il titolo tacito potesse formarsi solo in presenza di un intervento conforme agli strumenti urbanistici. Questo orientamento è stato progressivamente superato dalle più recenti pronunce del Consiglio di Stato, tra cui la sentenza n. 2179/2026 e la sentenza n. 1878/2026.

Secondo questo indirizzo, il silenzio assenso può formarsi anche in presenza di una domanda non conforme alla disciplina urbanistica, ferma restando la successiva verifica della legittimità dell’intervento.

La legge, infatti, come emerge dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, collega l’effetto al decorso del tempo e non alla verifica sostanziale della conformità urbanistica, che resta un profilo distinto e successivo.

Il vero discrimine, ormai chiarito dalla giurisprudenza, è rappresentato dalla configurabilità della domanda.

Affinché il silenzio assenso possa formarsi, l’istanza deve contenere gli elementi essenziali previsti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, tra cui il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali e la dichiarazione asseverata del progettista.

Quando questi elementi mancano, la domanda non è configurabile e non può produrre effetti, perché non si è in presenza di un procedimento idoneo a generare un titolo edilizio.

Diversa è la situazione in cui la domanda è corredata degli elementi essenziali ma non conforme. In questo caso l’istanza è comunque esaminabile e il silenzio assenso può formarsi se l’amministrazione non esercita nei termini i propri poteri istruttori e decisori.

Un punto particolarmente delicato riguarda gli interventi su immobili sottoposti a vincoli.

La modifica introdotta dalla Legge n. 182/2025, intervenendo sull’art. 20, comma 8 del d.P.R. n. 380/2001, ha chiarito che il silenzio assenso non è escluso in presenza di vincoli, ma può formarsi solo a condizione che gli atti di assenso delle amministrazioni competenti siano stati previamente acquisiti e risultino in corso di validità.

Non si tratta quindi di un’estensione generalizzata del meccanismo, ma della precisazione di un presupposto indispensabile, rappresentato dalla preventiva definizione degli interessi sensibili coinvolti nel procedimento.

In assenza di tali atti, il silenzio non può produrre effetti e il procedimento deve necessariamente concludersi con una determinazione espressa da parte dell’amministrazione.

Si tratta di una modifica di grande rilievo, perché consente di mantenere il meccanismo di semplificazione senza svuotare di contenuto le esigenze di tutela ambientale, paesaggistica e culturale, evitando che il decorso del tempo possa incidere su interessi che richiedono una valutazione esplicita.

L’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 costruisce un sistema fondato sui termini procedimentali, che assumono un ruolo centrale nell’equilibrio tra potere amministrativo e iniziativa del privato.

Il responsabile del procedimento può richiedere integrazioni documentali o modifiche progettuali nei limiti previsti dalla legge, incidendo sul decorso dei termini attraverso meccanismi di sospensione o interruzione. Nei casi di particolare complessità, i termini possono essere raddoppiati, ma solo a fronte di una motivazione espressa.

Se questi poteri non vengono esercitati nei tempi stabiliti, l’amministrazione non può più utilizzarli successivamente per impedire la formazione del titolo edilizio. Il decorso del termine determina quindi il passaggio dalla fase istruttoria alla formazione del titolo.

Una volta maturato il silenzio assenso, il titolo edilizio si considera formato a tutti gli effetti e consente la realizzazione dell’intervento.

Ciò non esclude, tuttavia, la possibilità di un intervento successivo da parte dell’amministrazione. Il Comune conserva infatti il potere di intervenire in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

A seguito delle modifiche introdotte dalla Legge n. 182/2025, tale potere deve essere esercitato entro un termine ragionevole e comunque non superiore a sei mesi dalla formazione del titolo, salvo le ipotesi particolari previste dalla legge.

Decorso tale termine, il titolo tende a consolidarsi, riducendo in modo significativo lo spazio di intervento dell’amministrazione e rafforzando la posizione del privato.

Il quadro che emerge è quello di un sistema in cui il silenzio assenso non comporta automaticamente la legittimità degli interventi non conformi, ma impone all’amministrazione di esercitare tempestivamente il proprio potere.

Se il Comune non interviene nei termini, il tempo produce effetti giuridici rilevanti e determina la formazione del titolo edilizio, secondo un modello in cui il legislatore ha scelto di attribuire valore decisivo alla tempestiva conclusione del procedimento.

Ciò non significa che la verifica della legittimità dell’intervento venga meno, ma che, una volta formatosi il silenzio assenso, l’amministrazione non può più intervenire con un diniego tardivo e può agire, ricorrendone i presupposti, solo attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela.

Il silenzio della pubblica amministrazione sulle istanze di permesso di costruire rappresenta quindi uno degli elementi più incisivi nella gestione dei procedimenti edilizi.

Il titolo edilizio può formarsi anche in presenza di una domanda non conforme alla disciplina urbanistica, ma solo se l’istanza è configurabile, fermo restando il possibile esercizio dei poteri di autotutela.

Il vero discrimine non è quindi la conformità urbanistica, ma la configurabilità della domanda e il rispetto dei termini procedimentali.

Questo significa che la gestione del procedimento diventa centrale tanto quanto la valutazione del progetto, perché è proprio nel rapporto tra tempo e potere amministrativo che si determina, oggi, l’effettiva esistenza del permesso di costruire.

FAQ – Silenzio assenso e permesso di costruire

Il silenzio assenso vale anche se il progetto non è conforme?

Può formarsi anche in presenza di una domanda non conforme alla disciplina urbanistica, purché l’istanza sia configurabile e presenti gli elementi essenziali richiesti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001. Ciò, però, non rende automaticamente legittimo l’intervento, che può restare esposto all’esercizio dei poteri di autotutela.

Quando non si forma il silenzio assenso?

Non si forma quando la domanda non è configurabile, perché priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, oppure quando, nei casi di immobili vincolati, non siano stati previamente acquisiti e non risultino validi gli atti di assenso delle amministrazioni competenti richiesti dall’art. 20, comma 8 del d.P.R. n. 380/2001.

Il Comune può annullare il titolo tacito?

Sì. Una volta formatosi il silenzio assenso, il Comune non può più opporre un diniego tardivo, ma può intervenire, ricorrendone i presupposti, attraverso l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

Qual è il termine per l’autotutela?

L’annullamento d’ufficio deve essere esercitato entro un termine ragionevole e comunque non superiore a sei mesi dalla formazione del titolo, salvo l’ipotesi dei provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni false o mendaci nei casi previsti dall’art. 21-nonies, comma 2-bis della Legge n. 241/1990.