Tratto da: Lavoripubblici
Quando un intervento edilizio ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico è sufficiente interrogarsi sul titolo edilizio da utilizzare oppure il problema si colloca a monte e su un piano diverso? È corretto ritenere che la riconducibilità di un’opera alla SCIA o a un regime semplificato sia sufficiente a garantirne la legittimità? E quale ruolo assume il cosiddetto canone di indifferenza del titolo edilizio?
A queste domande risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2631 del 31 marzo 2026, che si inserisce in una vicenda solo in apparenza lineare ma che, se letta con attenzione, mette in evidenza alcuni passaggi tutt’altro che secondari e offre l’occasione per chiarire, proprio a partire dal caso concreto, il significato di alcuni principi chiave della normativa edilizia e urbanistica.
La vicenda prende avvio da un’ordinanza di demolizione con cui veniva contestata la realizzazione, in difformità rispetto al titolo unico e all’autorizzazione paesaggistica, di una serie di opere tra cui muri di recinzione e di contenimento, cabine elettriche prefabbricate e una diversa sistemazione delle aree esterne.
Il ricorso proposto in primo grado era stato respinto dal TAR, che aveva ritenuto legittima l’azione dell’amministrazione valorizzando un aspetto ben preciso. Le opere, pur astrattamente riconducibili al regime della DIA o della SCIA, erano state realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico e proprio per questo risultava comunque necessaria la presenza anche dell’autorizzazione paesaggistica. In questo contesto il giudice di primo grado aveva richiamato il cosiddetto canone di indifferenza del titolo edilizio.
In appello, la società interessata ha sostenuto una lettura diversa, evidenziando che gli interventi sarebbero stati assistiti da titoli abilitativi validi ed efficaci, richiamando il titolo unico originario e le successive SCIA. Allo stesso tempo ha contestato sia la rilevanza paesaggistica delle opere sia la correttezza dell’istruttoria comunale, sottolineando l’assenza di aumento di volumetria, di mutamento di destinazione d’uso e di modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi.
Titolo edilizio e vincolo paesaggistico: il quadro normativo tra d.P.R. n. 380/2001 e D.P.R. n. 31/2017
Per comprendere la decisione è necessario richiamare il quadro normativo di riferimento, che si colloca all’incrocio tra disciplina edilizia e tutela paesaggistica.
Sul primo versante, il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) definisce le categorie di intervento edilizio all’art. 3 e individua i relativi regimi amministrativi, distinguendo tra interventi subordinati a permesso di costruire, interventi realizzabili mediante segnalazione certificata e attività edilizia libera. All’interno di questo sistema, assume rilievo anche la disciplina sanzionatoria prevista dall’art. 37 per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA, nonché il riferimento all’art. 9-bis in materia di stato legittimo dell’immobile, che consente di ricostruire la sequenza dei titoli che ne hanno interessato la realizzazione e le successive trasformazioni.
Accanto alla disciplina edilizia si colloca quella paesaggistica, che opera su un piano distinto e autonomo. In presenza di vincoli, infatti, l’esecuzione degli interventi è subordinata al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, salvo i casi di esclusione espressamente previsti.
In questo ambito assume rilievo il D.P.R. n. 31/2017, che individua gli interventi esclusi dall’autorizzazione e quelli assoggettati a procedura semplificata, attraverso le previsioni contenute nell’Allegato A.
È all’interno di questo sistema, caratterizzato dalla coesistenza di disciplina edilizia e disciplina paesaggistica, che si colloca la vicenda esaminata dal Consiglio di Stato.
Il punto di partenza della decisione resta il principio già richiamato dal giudice di primo grado e non messo in discussione nel giudizio di appello. Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, la corretta individuazione del titolo edilizio non è di per sé sufficiente a legittimare l’intervento, essendo comunque necessaria la presenza di due distinti titoli, quello edilizio e quello paesaggistico, con la conseguenza che l’opera risulta sanzionabile qualora manchi anche uno soltanto di essi.
Muovendo da questa impostazione, il Consiglio di Stato ha esaminato le singole opere oggetto di contestazione, soffermandosi sulle diverse tipologie di intervento. In relazione ai muri di contenimento indicati nel verbale di accertamento, i giudici hanno ritenuto che l’ordinanza di demolizione fosse immune dalle censure, evidenziando che tali opere non erano previste nella documentazione progettuale e che si trattava di manufatti in cemento sormontati da ringhiera, da qualificare come interventi di nuova costruzione e non come mere recinzioni.
Per altri interventi, invece, la sentenza ha rilevato profili di criticità nell’azione amministrativa. In particolare, viene evidenziato un difetto di istruttoria con riferimento ai muri di recinzione caratterizzati da altezze variabili, nonché con riguardo alla cabina elettrica, rispetto alla quale l’amministrazione è chiamata a rivalutare le osservazioni della parte appellante. Analogamente, per la sistemazione delle aree esterne viene riscontrato un difetto di motivazione, in quanto l’ordinanza si limita a un richiamo generico alla non conformità agli elaborati progettuali senza individuare puntualmente le difformità.
La decisione finale dei giudici di Palazzo Spada si muove lungo un equilibrio piuttosto chiaro, che emerge proprio dalla combinazione dei diversi passaggi motivazionali. Da un lato, il Consiglio di Stato non mette in discussione il presupposto secondo cui, nelle aree vincolate, il titolo edilizio non è di per sé sufficiente a legittimare l’intervento in assenza dell’autorizzazione paesaggistica.
Dall’altro lato, però, il Collegio non si limita a confermare l’impostazione dell’amministrazione, ma ne verifica puntualmente la tenuta sotto il profilo istruttorio e motivazionale. È proprio su questo piano che emerge l’aspetto più interessante della sentenza, perché la legittimità dell’azione repressiva non viene esclusa in sé, ma viene rimessa in discussione laddove non risulti adeguatamente dimostrata la difformità delle opere o non siano chiaramente individuati i profili di contrasto rispetto al titolo assentito.
In questa prospettiva, la qualificazione dei muri di contenimento come interventi di nuova costruzione si fonda su elementi oggettivi, legati alla loro consistenza e alla mancata previsione negli elaborati progettuali, mentre per altri manufatti la valutazione viene sospesa proprio in ragione delle incertezze istruttorie e della possibile incidenza di fattori tecnici, come la variabilità delle quote altimetriche.
Ne deriva una lettura che non si ferma alla qualificazione formale degli interventi, ma che richiede una verifica puntuale delle caratteristiche delle opere e della loro effettiva corrispondenza rispetto a quanto assentito, evitando che il potere repressivo venga esercitato in assenza di un adeguato supporto istruttorio e motivazionale.
La sentenza si conclude con l’accoglimento dell’appello e con l’annullamento dell’ordinanza di demolizione, accompagnato dall’obbligo per l’amministrazione di procedere a una nuova istruttoria e a una nuova motivazione.
Il dato che emerge va letto in modo unitario. Da un lato, resta fermo che nelle aree vincolate la presenza dell’autorizzazione paesaggistica costituisce un elemento necessario e che la riconducibilità dell’intervento a un determinato titolo edilizio non è sufficiente, di per sé, a escludere la rilevanza del profilo paesaggistico.
Dall’altro lato, la decisione evidenzia che l’esercizio del potere repressivo deve essere sorretto da un’istruttoria adeguata e da una motivazione puntuale, soprattutto quando la difformità delle opere dipende da elementi tecnici che richiedono una verifica specifica.
È proprio in questo equilibrio tra applicazione della disciplina e qualità dell’azione amministrativa che si colloca il senso della pronuncia, che non incide sul regime dei vincoli ma impone che la loro applicazione sia supportata da un accertamento effettivo e da una motivazione idonea a rendere percepibili le ragioni del provvedimento.
