Tratto da: Lavoripubblici

Il progetto di riassorbimento è solo un allegato dell’offerta oppure è il modo con cui prende forma la clausola sociale? È sufficiente dichiarare di rispettare l’obbligo di stabilità occupazionale oppure occorre dimostrare, già in gara, come si intende attuarlo in concreto?

E, se questo documento manca, si è di fronte a una semplice irregolarità sanabile tramite soccorso istruttorio oppure a una carenza dell’offerta che porta all’esclusione?

Domande che diventano centrali alla luce del d.Lgs. n. 36/2023 e che segnano un passaggio molto netto rispetto al passato.  Nel nuovo Codice, infatti, la clausola sociale cambia posizione e funzione, andando oltre la fase esecutiva del contratto ed entrando stabilmente nella fase competitiva, con risvolti diretti sul contenuto dell’offerta.

La normativa, in particolare l’art. 57 del d.Lgs. n. 36/2023, prevede che, negli affidamenti di lavori e servizi diversi da quelli di natura intellettuale e nelle concessioni, le stazioni appaltanti inseriscano nei documenti di gara specifiche clausole sociali, orientate anche alla stabilità occupazionale, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto.

In presenza di tali clausole, l’art. 102 del d.Lgs. n. 36/2023 richiede agli operatori economici di tradurre questo impegno in un contenuto tecnico dell’offerta, attraverso l’indicazione delle modalità con cui intendono adempiervi.

In questo senso un progetto di riassorbimento rappresenta lo strumento attraverso cui la clausola sociale diventa verificabile, valutabile e, soprattutto, confrontabile tra le offerte. Un elemento che incide sulla sostenibilità dell’offerta, sulla correttezza dei costi della manodopera e sulla stessa affidabilità dell’operatore.

Conferma di questo rapporto tra clausola sociale e contenuto dell’offerta è la sentenza del TAR Friuli Venezia Giulia, sez. Trieste, 27 gennaio 2026, n. 23, chiamata a chiarire le conseguenze della mancata presentazione del progetto di riassorbimento previsto dalla legge di gara.

La controversia nasce nell’ambito di una procedura aperta per l’affidamento di un servizio, nella quale la stazione appaltante aveva inserito, nella documentazione di gara, una clausola sociale finalizzata a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato.

In attuazione di tale previsione, il disciplinare richiedeva agli operatori economici due distinti adempimenti:

• da un lato, la dichiarazione di impegno al rispetto della clausola sociale, da rendere nella domanda di partecipazione;
• dall’altro, l’inserimento nell’offerta tecnica di un progetto di riassorbimento, contenente l’indicazione delle modalità concrete con cui l’operatore avrebbe dato attuazione a tale impegno.

Questo secondo elemento era richiesto in modo espresso a pena di esclusione e doveva essere inserito all’interno dell’offerta tecnica.

Il ricorrente aveva partecipato alla gara dichiarando l’impegno al rispetto della clausola sociale, ma senza allegare il progetto di riassorbimento. A fronte di tale omissione, la stazione appaltante ha disposto l’esclusione dalla procedura, ritenendo che mancasse un elemento richiesto dalla lex specialis come parte integrante dell’offerta tecnica.

L’operatore ha quindi impugnato il provvedimento, sostenendo che:

• la dichiarazione di impegno fosse sufficiente a dimostrare il rispetto della clausola sociale;
• il progetto di riassorbimento avesse natura meramente formale;
• la carenza avrebbe dovuto essere sanata mediante soccorso istruttorio.

Su queste basi si è sviluppato il contenzioso, che ha portato all’intervento del TAR Friuli Venezia Giulia.

Per comprendere correttamente la vicenda è necessario partire dal sistema delineato dal d.Lgs. n. 36/2023, che ha profondamente modificato il ruolo delle clausole sociali nelle procedure di gara.

Il primo riferimento è l’art. 57 del d.Lgs. n. 36/2023, che interviene direttamente sul contenuto degli atti di gara. La norma stabilisce che, negli affidamenti di lavori e servizi (diversi da quelli intellettuali), i bandi, gli avvisi e gli inviti devono contenere specifiche clausole sociali, finalizzate, tra l’altro, a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato.

Il dato più rilevante è però un altro: la stessa disposizione qualifica espressamente tali misure come “requisiti necessari dell’offerta”. Non si tratta quindi di condizioni esterne o eventuali, ma di elementi che entrano a far parte della struttura dell’offerta stessa.

Su questo primo livello si innesta l’art. 102 del d.Lgs. n. 36/2023, che completa il quadro. La norma prevede che le stazioni appaltanti richiedano agli operatori economici di assumere l’impegno a garantire la stabilità occupazionale e, soprattutto, dispone che: l’operatore economico indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere a tali impegni.

L’obbligo è quindi un contenuto tecnico dell’offerta: non basta aderire alla clausola sociale, ma occorre spiegare come verrà attuata. Da qui deriva che il documento che contiene tali modalità – nella prassi, il progetto di riassorbimento – non è un allegato accessorio, ma rappresenta lo strumento attraverso cui la clausola sociale diventa valutabile dalla stazione appaltante.

Il quadro si completa con l’art. 101 del d.Lgs. n. 36/2023, che disciplina il soccorso istruttorio. La norma consente di sanare omissioni, inesattezze o irregolarità della documentazione relativa alla domanda di partecipazione e agli altri documenti amministrativi, ma introduce un limite molto netto, per cui è esclusa la possibilità di integrare la documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica.

Il coordinamento tra queste disposizioni produce un effetto molto chiaro:

• le clausole sociali diventano contenuto obbligatorio della gara (art. 57);
• le modalità di attuazione devono essere esplicitate nell’offerta (art. 102);
• tali elementi, in quanto parte dell’offerta tecnica, non possono essere integrati successivamente (art. 101).

Ne deriva che, quando la lex specialis richiede uno specifico documento, come il progetto di riassorbimento, per illustrare le modalità di attuazione della clausola sociale, la sua eventuale omissione non si colloca sul piano della documentazione amministrativa, ma incide direttamente sul contenuto dell’offerta.

È alla luce di questo quadro che il TAR Friuli Venezia Giulia ha costruito il proprio ragionamento, che non si limita a verificare la correttezza della lex specialis, ma chiarisce in modo netto la natura del progetto di riassorbimento.

Il punto di partenza è proprio il combinato disposto tra art. 57 e art. 102 del d.Lgs. n. 36/2023. Il Collegio ha evidenziato come il legislatore abbia voluto attribuire alle clausole sociali un ruolo ben più incisivo rispetto al passato, arrivando a qualificare le misure necessarie alla loro attuazione come parte integrante dell’offerta.

In questo senso, la sentenza afferma un passaggio particolarmente chiaro: il documento che descrive le modalità di applicazione della clausola sociale costituisce un “imprescindibile requisito dell’offerta”, e non un elemento esterno o accessorio.

Da qui discende una prima conseguenza decisiva: non è possibile ricondurre la mancata presentazione del progetto di riassorbimento a una carenza formale.

Il TAR lo ha chiarito espressamente, richiamando anche la giurisprudenza più recente: “l’omessa allegazione del progetto di assorbimento si configura, invero, non come una causa di esclusione di natura formale, ma come un’ipotesi di carenza sostanziale dell’offerta e del suo contenuto”.

La tesi della ricorrente secondo cui sarebbe sufficiente la dichiarazione di impegno al rispetto della clausola sociale è stata  quindirespinta in modo netto. La sentenza chiarisce che accettare la clausola non equivale a darne attuazione, perché “l’aver accettato la clausola sociale (…) non può essere reputato equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento”. Senza l’indicazione delle modalità operative, la stazione appaltante non è in grado di verificare la sostenibilità dell’offerta, né sotto il profilo tecnico né sotto quello economico, in particolare rispetto al costo della manodopera.

A questo punto il ragionamento del TAR si salda con l’art. 101 del d.Lgs. n. 36/2023: prroprio perché il progetto di riassorbimento è parte dell’offerta tecnica, la sua mancanza non può essere colmata tramite soccorso istruttorio. La norma, infatti, esclude espressamente la possibilità di intervenire sugli elementi dell’offerta dopo la scadenza del termine di presentazione.

Il Collegio ha richiamato qui un principio ormai consolidato: gli elementi essenziali dell’offerta non possono essere integrati ex post, perché ciò altererebbe la par condicio tra i concorrenti.

Non solo: il TAR ha evidenziato anche il rischio concreto che deriverebbe da un’eventuale ammissione del soccorso in questi casi. Consentire all’operatore di costruire o rimodulare il progetto di riassorbimento dopo aver conosciuto l’andamento della gara. In questo senso, è stato richiamato un passaggio molto efficace della giurisprudenza secondo cui ammettere l’integrabilità del progetto di riassorbimento significherebbe consentire all’operatore di adattare la propria offerta “a risultato acquisito”.

Infine, non è configurabile nemmeno una violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione. Tale principio, oggi codificato dall’art. 10 del d.Lgs. n. 36/2023, opera con riferimento ai requisiti generali di partecipazione e non impedisce alla lex specialis di prevedere, per il contenuto dell’offerta, elementi obbligatori la cui mancanza comporta l’esclusione.

Quando la clausola sociale richiede l’indicazione delle modalità di attuazione, il relativo documento diventa quindi parte essenziale dell’offerta tecnica, motivo per cui la sua omissione integra una carenza sostanziale non sanabile mediante soccorso istruttorio.

Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità dell’esclusione dell’OE dalla gara e chiarendo come devono essere lette, insieme, le norme del d.Lgs. n. 36/2023.

Il primo punto fermo riguarda la natura delle clausole sociali: nel nuovo Codice non sono più un vincolo esterno alla gara, ma possono entrare nella struttura dell’offerta. Questo significa che tutto ciò che serve a dimostrarne l’attuazione – a partire dal progetto di riassorbimento – assume valore sostanziale.

Il secondo aspetto, strettamente collegato, è che non basta più una dichiarazione di impegno. L’operatore economico deve costruire un contenuto tecnico, capace di rendere verificabile come verrà assorbito il personale, con quali modalità organizzative e con quali ricadute sui costi della manodopera.

Il terzo punto riguarda il soccorso istruttorio. La sentenza ribadisce che quando manca un elemento che incide sul contenuto dell’offerta tecnica, non siamo di fronte a un’irregolarità sanabile, ma a una carenza che comporta l’esclusione. L’art. 101 del d.Lgs. n. 36/2023, su questo, non lascia margini.

La lex specialis deve essere costruita in modo coerente, qualificando espressamente questi elementi come parte dell’offerta e collegando in modo esplicito la loro mancanza all’esclusione.

Dal punto di vista degli operatori economici, invece, la conseguenza è ancora più diretta: il progetto di riassorbimento non può essere trattato come un adempimento secondario o differibile, perché rappresenta uno dei punti in cui l’offerta prende forma e diventa valutabile.