Premessa: nota metodologica

La pubblica amministrazione risulta disciplinata da norme di rango legislativo in virtù della riserva di legge statale stabilità dall’articolo 97 della Costituzione, e da varie norme di dettaglio di rango regolamentare, nonché da disposizioni organizzative di macroorganizzazione, di competenza degli organi politici, e di microrganizzazione di competenza dirigenziale. (decreto legislativo n. 165/2001)

In seguito alla privatizzazione del pubblico impiego, operata dal decreto legislativo n. 29/1993, risultano applicabili al pubblico impiego “privatizzato” le norme del Codice civile, lo statuto dei lavoratori, e la legislazione statale in materia di rapporti di lavoro, fatta eccezione per le norme di selezione e per altri istituti tipici del pubblico impiego.

Il termine “datore di lavoro” è centrale nella normativa sulla sicurezza sui luoghi di lavoro, ma viene utilizzato anche dal testo unico sul pubblico impiego per identificare la dirigenza alla quale vengono attribuiti i poteri del privato datore di lavoro, con riferimento alla gestione del personale loro assegnato. Nella sostanza il datore di lavoro è la Persona Giuridica, nel nostro caso il Comune, titolare del rapporto di lavoro, ma i poteri datoriali, vengono esercitati dal complesso dei dirigenti, in base al modello organizzativo adottato da ciascun Ente.

Inoltre, nell’attuare norme a presidio di beni rilevanti come la salute, la sicurezza e l’incolumità delle persone, l’approccio deve essere di tipo sostanziale e non formale o nominalistico. In tal senso così come un’azienda non è uguale ad un’altra, ma comunque esistono delle classificazioni in relazione al tipo di produzione, al numero di addetti, ai materiali utilizzati e ai correlati rischi, allo stesso modo un comune non è uguale ad un altro. Non solo per le dimensioni, il numero di sedi, il numero di addetti, ma anche per le funzioni svolte e le modalità organizzative scelte con riferimento alla gestione diretta o tramite operatori esterni.

L’obiettivo è identificare il modello organizzativo della sicurezza aziendale vigente in ciascun Ente, diffonderne la conoscenza, e adottare alcuni accorgimenti di migliore definizione e chiarezza operativa.

Incidenza degli infortuni sul lavoro nei settori privati e nella Pubblica Amministrazione

La sicurezza sui luoghi di lavoro è alla costante attenzione del legislatore, a causa di numerosi infortuni che avvengono per la maggior nel settore Industria e servizi.La pubblica amministrazione ha il 3,1 % sul totale degli incidenti sul lavoro, secondo i dati Inail (Relazione INAIL 2023: i dati su infortuni e malattie professionali), mentre Industria e servizi raggiungono l’85,3%.

Nella Pubblica Amministrazione locale gli infortuni prevalentemente riguardano gli Agenti di Polizia Locale: 40% (Cause principali: Incidenti durante operazioni di controllo del traffico, interventi di emergenza, e attività di pattugliamento) Personale Amministrativo: 30% (Cause principali: Scivolamenti, inciampi, movimenti ripetitivi, stress lavorativo) Tecnici e Funzionari: 20% (Cause principali: Attività di ispezione, manutenzione leggera, e utilizzo di attrezzature da ufficio) Altri Profili (es. Bibliotecari, Assistenti Sociali): 10% (Cause principali: Movimentazione di materiali, interazione con il pubblico, e attività sul campo)

Il rischio incendi e le misure da adottare sui luoghi di lavoro

Tra gli elementi di rischio da gestire sui luoghi di lavoro, è compresa anche la prevenzione incendi, per la quale il decreto ministeriale del 2 settembre 2021, detta alcune regole da attuare sia in condizioni normali che in situazioni di emergenza. Le regole riguardano la formazione, il piano di emergenza, le vie di esodo, gli estintori, le esercitazioni etc…

Un tema parallelo riguarda l’idoneità antincendio degli edifici, per i quali esistono diverse norme che prevedono un’adeguatezza ai fini antincendio diversificata a seconda del tipo di attività che vi si deve svolgere e dei rischi relativi alle suddette attività. Di norma prima di iniziare un certo tipo di attività in un edificio, o quanto l’attività viene modificata, è necessaria la cosiddetta SCIA antincendio che viene presentata presso il Corpo dei vigili del fuoco e comporta la verifica postuma del rispetto dei requisiti tecnici dettati da appositi decreti interministeriali. La scia è periodicamente rinnovata. La disciplina fondamentale è contenuta nel dpr 151/2011.

L’articolo 2 comma 2 del richiamato d.p.r. stabilisce:

la distinzione delle attività sottoposte ai controlli di prevenzione incendi in tre categorie A, B e C, come individuate nell’Allegato I del decreto medesimo.

la distinzione nelle tre categorie di rischio dipende:

• dalla dimensione dell’impresa, 
• dal settore di attività, 
• dalla esistenza di specifiche regole tecniche, 
• dalle esigenze di tutela della pubblica incolumità.

L’allegato 1 contiene l’elencazione di numerose attività produttive che trattano materiali infiammabili.

Le attività d’ufficio sono elencate al numero 71 come aziende ed uffici con più di 300 persone presenti, (categoria A), se le persone sono tra 300 e 500, sono nella categoria B, se superano i 500 sono nella categoria C. 

Al numero 67, le scuole di ogni ordine e grado con più di 100 persone presenti e fino a 150, nella categoria A, mentre gli asili sono compresi in tale categoria se hanno più di 30 persone presenti e fino a 150. Nella categoria B sono comprese le scuole e gli asili nido con oltre 150 persone presenti e fino a 300, e nella categoria C, scuole e asili con oltre 300 persone presenti.

Al numero 64 i centri informatici di elaborazione e/o archiviazione dati con più di 25 addetti e fino a 50.

Al numero 72 gli edifici sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, aperti al pubblico, destinati a contenere biblioteche ed archivi, musei, gallerie, esposizioni e mostre, nonché qualsiasi altra attività contenuta nell’Allegato 1 al dpr n. 151/2011.

Al numero 69 e nella categoria A, i locali adibiti ad esposizione e/o vendita all’ingrosso o al dettaglio, fiere e quartieri fieristici, con superficie lorda superiore a 400 m2 e fino a 600 m2 comprensiva dei servizi e depositi. Sono escluse le manifestazioni temporanee, di qualsiasi genere, che si effettuano in locali o luoghi aperti al pubblico. I locali con superficie superiore a 600 m2 e fino a 1.500 sono di categoria B, e di categoria b se hanno superficie superiore a 1.500 m2.

Le autorimesse pubbliche e private, parcheggi pluripiano meccanizzati, di superficie coperta complessiva superiore a 300 m2 e fino a 1000 m2, sono indicate al n. 75 nella categoria A, se di superficie superiore a 1000 m2 e fino a 3000 m2, sono nella categoria B e se ulteriormente superiore sono nella categoria C. 

Le due dimensioni della sicurezza sui luoghi di lavoro: lavoratori, e i luoghi di lavoro. Definizioni

Le misure previste per la sicurezza sui luoghi di lavoro hanno come punti di riferimento da un lato i lavoratori, dall’altro i luoghi di lavoro, per cui esistono puntuali definizioni nel decreto legislativo n. 81/2008.

Con specifico riferimento ai luoghi di lavoro, l’articolo 62 del decreto legislativo n. 81/2008 li identifica come qualsiasi luogo in cui sono ubicati posti di lavoro all’interno dell’azienda o dell’unità produttiva.

L’articolo 2 del richiamato decreto definisce:

• L’azienda come “il complesso della struttura organizzata dal datore di lavoro pubblico o privato;”
• L’unità produttiva come lo “stabilimento o struttura finalizzati alla produzione di beni o all’erogazione di servizi, dotati di autonomia finanziaria e tecnico funzionale;”
• Lavoratore come la “persona che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolge un’attività lavorativa nell’ambito dell’organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un mestiere, un’arte o una professione, esclusi gli addetti ai servizi domestici e familiari…”

Il Comune è la persona giuridica pubblica che si identifica con l’azienda di cui all’articolo 2 del decreto legislativo n. 81 del 2008, le unità produttive intese come singolo stabilimento con autonomia finanziaria e tecnico funzionale, possono non coincidere esattamente con le ripartizioni organizzative del Comune, come definite dalla macrostruttura, dall’organigramma e dal funzionigramma dell’Ente. Esse possono essere individuate in ragione dell’autonomia finanziaria o tecnico funzionale di cui siano eventualmente dotate. 

Con riferimento alla definizione di lavoratore, pur richiamando le varie categorie di lavoratori considerati dall’articolo 2 del decreto 81/2008, è necessario precisare che sono esclusi i lavoratori dipendenti da altri soggetti come gli appaltatori di servizi, esemplificativamente:

• Lavoratori di ditte di pulizie appaltatrici dei relativi servizi;
• Lavoratori di società pubbliche affidatarie di vari lavori e servizi manutentivi sul patrimonio comunale;
• Lavoratori dipendenti di cooperative che svolgono servizi in ambito scolastico e sociale, culturale, della comunicazione, nei locali usati anche dai lavoratori comunali;
• Lavoratori dipendenti da ditte informatiche, che operano nei locali degli uffici comunali;
• Lavoratori dipendenti di ditte di manutenzione di impianti che accedono ai locali comunali; 

Per questo tipo di compresenza, il legislatore ha previsto la redazione del documento dei rischi da interferenza (DUVRI) da parte del committente.

Azioni migliorative della sicurezza sui luoghi di lavoro:

Nei processi di miglioramento della sicurezza aziendale, occorre promuovere la riduzione dei casi di gestione mista, diretta e esterna di segmenti di attività, in modo da evitare il rischio da interferenza, considerando altresì che nella gestione dei servizi, è opportuno e necessario che si adottino delle formule gestionali che non eludano il divieto di intermediazione di manodopera.

Il datore di lavoro nella concreta organizzazione della pubblica Amministrazione locale.

Dal lato del datore di lavoro, esistono figure di supporto necessarie, e una definizione ad hoc per i datori di lavoro nelle pubbliche amministrazioni (art. 2 d.lgs. n. 81/2008):

• Datore di lavoro “il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l’assetto dell’organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell’organizzazione stessa o dell’unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa. Nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo;”

• Preposto: “persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell’incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l’attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa;”

• Responsabile del servizio di prevenzione e protezione: “persona in possesso delle capacità e dei requisiti professionali di cui all’articolo 32 designata dal datore di lavoro, a cui risponde, per coordinare il servizio di prevenzione e protezione dai rischi;”

Pertanto, il datore di lavoro nella pubblica amministrazione richiede i seguenti requisiti, tutti necessari:

• Qualifica dirigenziale, o di funzionario se preposto ad un ufficio con autonomia gestionale;
• Attribuzione di poteri di gestione, di autonomi poteri decisionali e di spesa;

L’individuazione del datore di lavoro da parte dell’organo di vertice non è delega di funzioni, ma corrisponde ad un assetto funzionale del modello organizzativo di fatto adottato in tema di sicurezza aziendale. 

Due sono le leve con cui il datore di lavoro può esercitare il suo ruolo in materia, 

1. le leve gestionali del rapporto di lavoro, di cui è titolare per il personale assegnato, ai sensi degli articoli 16, 17 del decreto legislativo n. 165/2001 e 107 del decreto legislativo n. 107/2000; 
2. la possibilità di impegnare le spese per attuare le misure necessarie.

La distribuzione delle postazioni di lavoro nelle varie sedi degli uffici comunali

Per impostare correttamente un modello organizzativo di prevenzione della sicurezza, è necessario analizzare il numero di postazioni di lavoro afferenti ai singoli dirigenti, e verificare la loro dislocazione in varie sedi comunali. 

La prevenzione incendi a tutela della pubblica incolumità

Il tema dei luoghi di lavoro è correlato anche alla normativa sulla prevenzione incendi, di cui al dpr n. 151/2011, che individua nel titolare dell’attività, il soggetto obbligato a presentare la SCIA e i rinnovi della stessa al Comando dei Vigili del fuoco e che viene sanzionato in caso di omissione, dall’articolo 20 del decreto legislativo n. 139/2006.

La disciplina della prevenzione incendi riguarda il tema della pubblica incolumità che è più esteso di quello attinente alla sicurezza dei lavoratori.

Quanto all’individuazione del soggetto titolare dell’attività, tenuto in quanto tale a presentare la richiesta di SCIA  e di suo rinnovo, si veda sentenza della Cassazione Penale n. 29575 del 2001, che ha ritenuto il sindaco responsabile dell’omessa richiesta del certificato di prevenzione incendi (oggi Scia) di una scuola con le seguenti argomentazioni:

“Questa Corte, infatti, ha più volte osservato che anche laddove talune funzioni siano state correttamente delegate al personale dirigente, il Sindaco, in base agli artt. 50 e 54 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, rimane titolare di una posizione di garanzia a tutela dell’incolumità pubblica in quanto, pur essendo privo di poteri di concreta gestione, deve svolgere un ruolo di vigilanza e controllo sull’operato dei suoi dirigenti, e dispone di mezzi idonei a sollecitare gli interventi necessari ad impedire eventi dannosi nonché del potere sostitutivo di intervento nelle situazioni contingibili e urgenti (Sez. 4, n. 58243 del 26/09/2018, T., Rv. 274950). La distinzione operata dall’art. 107 T.U.E.L. fra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, demandati agli organi di governo, e i compiti di gestione attribuiti ai dirigenti – si è in altra occasione precisato, in materia di gestione di rifiuti – non esclude il dovere di attivazione del Sindaco allorché gli siano note situazioni, non derivanti da contingenti ed occasionali emergenze tecnico-operative, che pongano in pericolo la salute delle persone o l’integrità dell’ambiente (Sez. 3, n. 37544 del 27/06/2013, Fasulo, Rv. 256638).”

“2.2. In particolare, l’obbligo della cui violazione qui si discute non rientra tra quelli in materia di prevenzione degli infortuni che gravano sul datore di lavoro, perché la disposizione violata ha un ambito di tutela più ampio di quello concernente la salute e sicurezza dei luoghi di lavoro. Come reso evidente dal tenore del D.Lgs. 8 marzo 2006, n. 139, art. 16, comma 1, – recante “assetto delle disposizioni relative alle funzioni e ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco” la prescrizione si riferisce infatti alla tutela della pubblica incolumità. D’altra parte, come pure esattamente rilevato in sentenza, questa Corte ha già precisato che, anche con riguardo alle prescrizioni contenute nel D.Lgs. n. 81 del 2008, in tema di gestione della sicurezza degli edifici scolastici – nella specie, quello di predisporre gli estintori – ai fini della individuazione dei soggetti responsabili è necessario distinguere tra misure di tipo strutturale ed impiantistico, di competenza dell’ente locale proprietario dell’immobile e titolare del potere di spesa funzionale all’adozione delle misure necessarie, e gli adempimenti di tipo amministrativo e gestionale spettanti, invece, alla amministrazione scolastica (Sez. 3, n. 30143 del 14/04/2016, Buonanno, Rv. 267331).”

Perché un soggetto subentri nella posizione di garanzia riconducibile a funzioni delegate è necessario che il relativo atto di delega sia espresso, inequivoco e certo ed investa persona tecnicamente capace, dotata delle necessarie cognizioni tecniche e dei relativi poteri decisionali e di intervento (Sez. 4, n. 24908 del 29/01/2019, Ferrari, Rv. 276335), ivi compresi anche i relativi poteri di spesa (cfr. Sez. 2, n. 4633 del 01/10/2020, dep. 2021, Sanfilippo, Rv. 280569-02; Sez. 3, n. 15941 del 12/02/2020, Fissolo, Rv. 278879). Proprio quest’ultimo aspetto – si ricava dalla sentenza – aveva impedito, anche successivamente all’accertamento del reato, di perfezionare la pratica di certificazione del plesso scolastico rispetto alla prevenzione del rischio d’incendio, essendo necessari adeguamenti strutturali di messa in sicurezza dell’edificio che richiedevano interventi per la cui realizzazione il Comune non aveva stanziato i necessari fondi, tanto che il certificato non era stato ancora perfezionato alla data del marzo 2018, vale a dire cinque anni dopo l’accertamento del reato.

Il tema centrale della prevenzione incendi riguarda gli adeguamenti strutturali e di messa in sicurezza degli edifici, la cui precondizione indispensabile è lo stanziamento a bilancio delle somme occorrenti, oltre all’inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici e nel piano esecutivo di gestione. 

Ai fini della gestione della prevenzione incendi è necessario un modello organizzativo analogo a quello della sicurezza aziendale, con il focus concentrato sugli interventi strutturali e manutentivi e sui soggetti che, nell’organizzazione concreta del comune, sono a conoscenza delle informazioni riguardanti i singoli edifici appartenenti alle categorie di cui all’allegato 1 del dpr n. 151/2011. 

L’organo politico rimane responsabile delle scelte programmatorie e di stanziamento a bilancio; i dirigenti, ciascuno in base alle risorse assegnate, rimane responsabile della realizzazione degli interventi strutturali funzionali all’ottenimento della scia antincendio.

Azioni per un modello organizzativo della prevenzione incendi

1. i responsabili unici di progetto dei singoli investimenti e i responsabili assegnatari delle risorse finanziarie necessarie alla manutenzione, devono essere partecipi del processo di programmazione economico finanziaria e dei documenti correlati, compreso il programma triennale dei lavori pubblici e segnalare puntualmente il fabbisogno di risorse finanziarie, eventualmente ripartite in più anni, nonché ogni notizia utile sullo stato degli edifici su cui programmare gli investimenti.

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