Occorre sempre prestare la massima attenzione nell’utilizzo dell’istituto giuridico relativo ai lavori “di somma urgenza”, evitando di abusarne.

Utili indicazioni si rinvengono, al riguardo, nel parere ANAC in funzione consultiva n. 19 del 24 magio 2024 e nell’atto del Presidente ANAC fasc. 3701 nel quale è stato esaminato un caso riguardante la manutenzione di un tratto stradale.

Il Parere ANAC n. 19/2024

L’ANAC nel parere n. 19/2024 ha rammentato che la procedura in caso di somma urgenza era disciplinata dall’art. 163 del D.Lgs. 50/2016 rubricato “Procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile” (oggi art. 140 del d.lgs. 36/2023).

L’Autorità ha precisato che si tratta di una disciplina derogatoria che impone una interpretazione ed applicazione rigorosa e restrittiva.

Il quesito proposto all’Autorità riguardava la corretta interpretazione delle disposizioni dettate dall’art. 140 del d.lgs. n. 36/2023 in relazione al decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124 recante “Disposizioni urgenti in materia di politiche di coesione, per il rilancio dell’economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese, nonché in materia di immigrazione”, convertito dalla legge 13 novembre 2023, n. 162.

E’ stato chiesto un chiarimento in ordine al perimetro applicativo dell’art. 140 in relazione all’ambito di intervento riconosciuto dall’art. 21 del d.l. 124/2023 per i casi di dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale in relazione allo stato di emergenza nazionale a causa dell’eccezionale aumento dei flussi di migranti.

Nel caso di specie, l’elemento che assumeva rilevanza ai fini della valutazione della questione posta riguardava quindi la possibilità di far rientrare gli interventi previsti dall’art. 21 d.l. 124/2023, vale a dire la progettazione e realizzazione delle strutture dei Centri di permanenza per i rimpatri, nell’ambito delle procedure di somma urgenza poste in essere a fronte di una dichiarazione di stato di emergenza nazionale, che consentirebbe l’utilizzo dei più ampi poteri derogatori previsti dall’art. 140, comma 11, del codice dei contratti.

L’ANAC ha precisato che secondo il comma 6 dell’art. 140, “Costituisce circostanza di somma urgenza, ai fini del presente articolo, anche il verificarsi degli eventi di cui all’art. 7 del codice della protezione civile di cui al decreto legislativo n. 1 del 2018, ovvero la ragionevole previsione dell’imminente verificarsi degli stessi, che richiede l’adozione di misure indilazionabili, nei limiti dello stretto necessario. La circostanza di somma urgenza, in tali casi, è ritenuta persistente finché non risultino eliminate le situazioni dannose o pericolose per la pubblica o privata incolumità derivanti dall’evento, e comunque per un termine non superiore a quindici giorni dall’insorgere dall’evento, oppure entro il termine stabilito dall’eventuale declaratoria dello stato di emergenza di cui all’art. 24 del codice di cui al decreto legislativo n. 1 del 2018; in tali circostanze ed entro i medesimi limiti temporali le stazioni appaltanti possono affidare appalti pubblici di lavori, servizi e forniture con le procedure previste dal presente articolo”.

Inoltre, il comma 11 dell’art. 140 dispone che “In occasione degli eventi per i quali è dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale, ai sensi dell’art. 24 del codice di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, ferma restando la possibilità di prevedere ulteriori misure derogatorie […] gli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi possono essere affidati in deroga alle seguenti disposizioni del presente codice […]”.

Il richiamato art. 24 del codice di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile) prevede che “Al verificarsi degli eventi […] il Consiglio dei Ministri […] delibera lo stato di emergenza di rilievo nazionale fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi”.

Le conclusioni dell’ANAC

L’ANAC ha rammentato che le norme connotate da previsioni derogatorie dettate per far fronte a situazioni eccezionali sono norme di stretta interpretazione e non è possibile estenderne la portata oltre i limiti in esse indicati.

L’Autorità ha, comunque, ritenuto che la dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale dettata con le delibere del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2023, prorogato, da ultimo, di altri sei mesi, con delibera del 9 aprile 2024, possa costituire idoneo presupposto per l’esercizio dei poteri previsti dall’art. 140, comma 11 del codice dei contratti pubblici in relazione ai predetti interventi di cui all’art. 21 del d.l. 124/2023.

L’Autorità ha comunque rimarcato che le dichiarazioni dello stato di emergenza di rilievo nazionale sono di norma temporalmente limitate, ed è pertanto entro tali limiti che necessariamente va circoscritto l’esercizio dei più ampi poteri derogatori previsti dal citato comma 11.

La disciplina della somma urgenza

L’istituto giuridico della somma urgenza ha come necessario presupposto il verificarsi di circostanze impreviste e pregiudizievoli che non consentano alcun indugio nel dare avvio ed esecuzione ai lavori resi necessari al fine di evitare pericoli per la pubblica incolumità.

Le disposizioni normative al riguardo prevedono la redazione di un verbale, c.d. di “somma urgenza”, in cui devono essere indicati i motivi dello stato di urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo; l’esecuzione dei relativi lavori può quindi essere affidata in forma diretta ad uno o più operatori economici individuati dal RUP, mentre il corrispettivo delle prestazioni ordinate è definito consensualmente con l’affidatario.

Il RUP, inoltre, è tenuto a compilare entro dieci giorni dall’ordine di esecuzione dei lavori una perizia giustificativa degli stessi, trasmettendola, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante che provvede alla copertura della spesa e alla approvazione della stessa.

L’attività di controllo di ANAC

Come è noto le S.A. sono tenute all’invio della documentazione inerente la somma urgenza (verbale di somma urgenza e provvedimento di affidamento, perizia giustificativa, elenco prezzi unitari, verbale di consegna dei lavori e contratto, ove stipulato) all’ANAC.

L’attività di vigilanza di competenza dell’ANAC è finalizzata al controllo del rispetto dei presupposti normativi per il ricorso alla procedura e ad analizzare gli affidamenti di somma urgenza di lavori selezionati a campione con periodicità semestrale.

Gli affidamenti intervenuti di messa in sicurezza al fine di evitare i rischi presupposti devono consistere effettivamente nell’eliminazione dell’imminente pregiudizio e pericolo, non interessando, invece, l’esecuzione di interventi, per esempio, di mera manutenzione, risultando tali interventi affidabili con le usuali procedure ad evidenza pubblica.

L’ANAC nell’atto del Presidente fasc. 3701 ha rammentato che il verbale di somma urgenza deve indicare i motivi dello stato di urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo.

Inoltre, la tempistica dello svolgimento della procedura/esecuzione dei lavori deve essere coerente con la dichiarata urgenza connessa all’eliminazione della situazione di pericolo e la perizia di stima deve indicare, nella sostanza, le attività congruenti con le circostanze lamentate e finalizzate alla rimozione dello stato di pericolo.

Il caso specifico trattato nell’atto del Presidente fasc. 3701

Nel caso specifico è stata analizzata la documentazione relativa ad un Comune che aveva utilizzato l’istituto giuridico della “somma urgenza” per la messa in sicurezza di un tratto stradale gravemente dissestato a causa di consistenti nevicate.

Per tali ragioni veniva disposto il rifacimento di tratti stradali, la sistemazione di muri di contenimento e la sostituzione di guardrail.

I rilievi dell’ANAC

L’Autorità ha evidenziato che, nel caso in questione erano stati svolti interventi stradali di carattere usuale, dato che l’attività di asfaltatura di una strada e il rifacimento dei guardrail costituisce manutenzione ordinaria, non rientrando in attività di somma urgenza.

Inoltre, l’ANAC ha osservato che anche la tempistica per l’esecuzione dei suddetti lavori non era coerente con la somma urgenza prevista dalla normativa.

In sostanza, data l’eccezionalità dell’istituto giuridico in esame, ne è sempre necessario un utilizzo attento e meditato e soprattutto ben motivato e supportato da elementi fattuali conformi a normativa.