L’Analisi di Stefano Usai riguardo l’individuazione del Rup da parte della stazione appaltante non qualificata che deleghi la fase dell’affidamento, proposta nell’articolo pubblicato su questa rivista “Il RUP tra stazione appaltante delegata e stazione appaltante delegante (dopo la deliberazione ANAC n. 255/2024)” è di estremo interesse e centra il punto.
L’Autore si avvede di un elemento istituzionale, ordinamentale ed organizzativo piuttosto evidentemente, invece, trascurato dagli estensori del d.lgs 36/2023: il Rup non può essere assente nell’ambito della stazione appaltante delegante non qualificata.
Correttamente, l’Usai sottolinea che se i rapporti tra stazione appaltante non qualificata e stazione appaltante qualificata o di committenza si limitano alla sola fase dell’affidamento, in sostanza il soggetto qualificato viene direttamente interessato dallo svolgimento diretto di una sola tra le plurime fasi delle quali si compone l’intervento complessivo. Esso, consiste nella programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.
Il Rup è stato qualificato non più solo come responsabile del procedimento, ma responsabile di “progetto”, perché l’insieme delle complesse fasi costitutive di un affidamento pubblico sono un “progetto” gestionale complesso, che richiede una funzione di coordinamento di stampo non solo istruttorio, ma organizzativo e di coordinamento: una funzione che, banalizzando, è più “manageriale” che operativa. Tanto più che l’operatività può essere attribuita a responsabili di fase, veri e propri responsabili del procedimento, coordinati direttamente dal Rup.
Il possibile problema della convivenza di due distinti Rup, uno della stazione appaltante non qualificata e l’altro della stazione appaltante o centrale di committenza qualificata per la medesima gara è conseguenza estrema dell’equivoco sul ruolo ed il peso che ha proprio la fase di affidamento.
Sono moltissimi mesi, anzi anni, anzi forse da sempre, che si discute sulla necessità di semplificare e velocizzare gli appalti, con riferimento quasi esclusivo alla gara. Come se i tempi ed i problemi dipendessero solo da questa.
Sfugge da sempre, ad analisti, Legislatore e alla stessa Anac una verità invece nota a tutti ed espressa dall’occasional paper della Banca d’Italia “Capitale e investimenti pubblici in Italia: effetti macroeconomici, misurazione e debolezze regolamentari“ n. 520 a pag. 17: “Secondo i dati dell’Agenzia per la coesione territoriale (ACT), in media, nel nostro Paese la realizzazione di un’opera pubblica dura 4,4 anni (Fig. 7). La fase di progettazione dell’opera è quella in media più lunga. Da sola rappresenta più della metà della durata complessiva media (2,5 anni), mentre si impiegano 0,6 anni per l’affidamento dei lavori e 1,3 per la loro esecuzione. Per le opere di grandi dimensioni, come prevedibile, la progettazione conta relativamente di meno (intorno al 40 per cento della durata complessiva), mentre incide di più la fase esecutiva“.
La durata media delle procedure di gara, quindi è di pochi mesi e rappresenta circa il 12% dell’intera durata dell’intervento.
Nonostante la grande enfasi sul “risultato”, gli estensori, gli interpreti, i giudici stessi, per lo più cadono nell’equivoco di considerare come risultato l’affidamento, non, invece, l’esito dell’esecuzione del contratto.
Da qui l’ulteriore equivoco di scatenare un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti tutto incentrato sulle capacità amministrative di gestire le gare, quando invece il “risultato” non può che essere assicurato dalla qualità altissima della progettazione.
Si tratta di errori di impostazione molto gravi, che non risolvono i problemi di riduzione dei tempi, hanno, al contrario, posto complicazioni estreme e poco utili proprio col sistema di qualificazione, che implica anche la questione del Rup della stazione appaltante “delegata” e non sfiorano nemmeno i problemi di legalità ed anticorruzione, molto più presenti in fase di progettazione ed esecuzione, che in fase di gara.
Affidare ad una stazione appaltante qualificata o ad una centrale di committenza la gara, quindi, significa esternalizzare un segmento molto ridotto del complessivo “intervento” o “progetto”.
Per cui, risulta inimmaginabile che la stazione appaltante non qualificata non individui un proprio Rup. Che deve necessariamente esservi.
Semmai, l’assenza di attività per la fase di gara, finirà per incidere solo ed esclusivamente in riferimento agli incentivi per funzioni tecniche.
D’altra parte, se, come dispone espressamente l’articolo 62, comma 14, del codice, si ritiene che la relazione tra SA non qualificata e SA qualificata o centrale di committenza sia la “delega” di funzioni, allora la competenza della SA qualificata o della centrale di committenza non è originaria, ma derivata e scaturisce dalla delega. La SA non qualificata, quindi, continua a disporre della competenza complessiva sul progetto, ma la mancanza di qualificazione la costringe ad esternalizzare verso terzi la gestione della gara. La SA qualificata o la centrale di committenza non può non nominare a sua volta un Rup, figura essenziale, perché gestisce in totale autonomia la gara: il suo Rup non può considerarsi un responsabile di fase, assoggettabile al coordinamento del Rup della SA non qualificata e titolare dell’intervento.
Si consentito, comunque, evidenziare la grande confusione dell’articolo 62, comma 14, del codice, che configura come “delega” di funzioni ciò che assolutamente delega non è, cioè le convenzioni di cui all’articolo 15 della legge 241/1990. Si tratta di un altro incredibile svarione tra i tanti, troppi, del codice dei contratti.
La delega, nell’ambito delle convenzioni, è semmai prevista unicamente dall’articolo 30, comma 4, del d.lgs 267/2000, nel trattare le convenzioni tra enti locali.
