La delibera comunale di cui all’art. 52, comma 1 ter, d.lg. 42/2004, volta a vietare usi non compatibili con il decoro dei complessi monumentali, è un atto di pianificazione e programmazione dell’assetto del territorio, per il quale non è previsto un obbligo di motivazione delle ragioni che giustificano eventuali divieti o restrizioni, né l’applicazione delle disposizioni in materia di partecipazione al procedimento.
Pubblicato il 02/12/2019
N. 08256/2019REG.PROV.COLL.
N. 06693/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6693 del 2019, proposto da
Bar Stellina di Weng Jinmiao s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Manfren, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
contro
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Nicolo’ Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Nicolo’ Paoletti in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 34;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Terza, 15 maggio 2019, n. 598, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2019 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Scafarelli, su delega di Manfren, e Ginevra Paoletti, su delega di Nicolò Paoletti;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
La società Bar Stellina di Weng Jimmiao s.a.s. (“Bar Stellina”), titolare dell’omonimo esercizio di somministrazione di alimenti e bevande in Venezia nel Campo de Le Beccarie e di due distinte concessioni per occupazioni di suolo pubblico (la prima, prospiciente l’esercizio, di mq 20, con orario limitato, la seconda, in aderenza al locale, per mq.10), ha chiesto, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale dinanzi al Tribunale amministrativo per il Veneto a seguito di opposizione del Comune di Venezia (“il Comune”), l’annullamento del provvedimento di revoca della prima concessione sopra indicata (quella prospiciente l’esercizio), adottato dal Dirigente del Settore Sportello Unico Commercio il 23 ottobre 2018.
Detta revoca era conseguita ad una generale riprogrammazione delle occupazioni di suolo pubblico e dei relativi criteri localizzativi in base ai quali concedere le occupazioni per l’esercizio del commercio nella Città antica e nelle isole dell’estuario, nell’ambito della quale il Consiglio Comunale (con d.d. n. 74 del 21 dicembre 2016 denominata “Riordino dei “Pianini” ”, anch’essa oggetto di impugnativa unitamente ad ogni altro atto prodromico, antecedente e conseguente) approvava, per quanto rileva, i c.d. “Pianini” di sei aree del centro storico, tra cui l’area c.d. Realtina, in cui ricade il Campo delle Beccarie e l’esercizio della ricorrente.
In particolare, l’Amministrazione comunale adottava detta delibera di riprogrammazione ai sensi dell’art. 52 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (rubricato “Esercizio del Commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali”), come modificato dall’art. 2 bis della legge n. 112 del 2013, che attribuisce ai Comuni, sentito il Soprintendente, il compito di individuare le aree pubbliche di valore archeologico, storico, artistico o paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio e sulla base di quanto previsto dal parere della Soprintendenza (di cui alla nota prot. n. 5913 del 16 giugno 2004), recante l’indicazione delle zone di particolare pregio storico e architettonico da escludere dalla concessione di plateatico o da dotare di specifico pianino.
In esecuzione di tale atto pianificatorio veniva pertanto contestualmente revocata la concessione prospiciente l’esercizio, in quanto non più coincidente con la delibera di approvazione dei pianini, e integrata di 5 mq quella in aderenza.
2. Il ricorso proposto è stato affidato a due motivi di censura, entrambi infondati per il Tribunale amministrativo, rispettivamente rubricati: “I. Violazione di legge: art. 52, 1 ter, D.Lgs. 42/2004; art. 3 della l.241/1990; art. 7 della l. 241/1990; Eccesso di potere per disparità di trattamento; II. Illogicità e contraddittorietà della prescrizione revocatoria”.
Secondo la ricorrente la delibera consiliare violava la stessa norma richiamata la quale consentiva all’Amministrazione “al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree ad essi contermini” di vietare l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio, prescrivendo però, nel caso di concessioni già in essere, il riscontro di una concreta necessità, non rappresentata nei provvedimenti impugnati, con conseguente carenza di motivazione.
Ed infatti, poiché le tratteggiature dei “pianini” incidevano in via immediata su posizioni soggettive individuali, essi non potevano, sempre ad avviso della ricorrente, qualificarsi come atti amministrativi a contenuto generale, rivolti ad una pluralità indeterminata di destinatari ed esenti dall’obbligo di motivazione. Inoltre, la produzione dei loro effetti su soggetti determinati imponeva il rispetto delle garanzie partecipative ai sensi della legge sul procedimento amministrativo.
Con la seconda censura, si lamentava invece che la scelta di revocare il c.d. plateatico alla ricorrente per ragioni di tutela dei flussi pedonali sarebbe risultata in contraddizione con l’istruttoria della stessa Amministrazione.
3. Avverso la sentenza in epigrafe, resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 Cod. proc. amm. e nella resistenza del Comune, ha proposto appello la ricorrente di prime cure, chiedendone la riforma alla stregua di un unico motivo con cui ha censurato “Error in iudicando: erroneità della sentenza per violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 52, 1-ter, d.lgs. 42/2004; art. 3 della l. 241/90. Eccesso di potere per disparità di trattamento”.
Si è costituito anche nel presente giudizio il Comune per resistere all’appello, di cui ha sostenuto l’infondatezza, insistendo per il suo rigetto.
4. Alla camera di consiglio indicata in epigrafe, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 Cod. proc. amm. e previo avviso alle parti presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. L’appellante, nel riproporre il primo motivo di ricorso, ha contestato le statuizioni di prime cure che lo hanno respinto per la sua infondatezza, tornando a censurare la violazione e falsa applicazione dell’art. 52 del D.Lgs. n. 42 del 2004, il difetto di motivazione, l’eccesso di potere per disparità di trattamento, asseritamente inficianti gli atti impugnati, nei quali non era stata data alcuna evidenza alla necessità del divieto di uso dell’area pubblica già oggetto di concessione. La sentenza di prime cure sarebbe, dunque, incorsa in un duplice errore di giudizio, per un verso non avvedendosi dell’inammissibile integrazione postuma della motivazione contenuta negli scritti difensivi del Comune (laddove si afferma che il plateatico avrebbe nascosto per alcune ore al giorno la vera da pozzo posta al centro del Campo, bene sottoposto a tutela), per altro ritenendo che il provvedimento in questione, riconducibile all’attività amministrativa generale e di programmazione, non fosse sottoposto agli obblighi di motivazione e partecipazione.
6. L’appello è infondato.
Come bene evidenziato nella sentenza appellata, in linea generale, in materia di occupazione di suolo pubblico, l’Amministrazione è chiamata ad esercitare, nel contemperamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, un’ampia discrezionalità che non si esaurisce nell’individuazione delle aree da occupare, ma riguarda anche la dimensione, i tempi, i modi dell’occupazione, nonché le eventuali restrizioni ritenute, di volta in volta, opportune per esigenze urbanistiche, architettoniche, paesaggistiche e di viabilità.
Nel caso di specie, il Comune di Venezia ha disciplinato l’occupazione di suolo pubblico per le finalità di cui all’art. 52, comma 1- ter, del D.Lgs. n. 42 del 2004: detta norma, che attribuisce ai Comuni, sentito il Soprintendente, di individuare le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio, ovvero, al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, di vietare con apposite determinazioni gli usi non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, non impone però, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, alcun obbligo di specifica ed espressa motivazione circa la sussistenza di ragioni di necessità che giustificano detti divieti o restrizioni.
Nella fattispecie in esame, come prescritto dalla disposizione su indicata, il Comune, previa intesa con la Soprintendenza, ha avviato procedimenti di riesame delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico risultate non più compatibili con le sopravvenute esigenze pianificatorie di cui alla delibera di approvazione dei c.d. Pianini: per quest’ultima delibera, in quanto atto di pianificazione e di programmazione dell’assetto del territorio, non è richiesta una motivazione puntuale (in base all’art. 3, comma 2, della legge sul procedimento); né si applicano, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, le disposizioni normative in materia di obbligo di partecipazione, sicché non andava comunicata alla ricorrente l’indizione della Conferenza dei Servizi e l’avvio del procedimento di approvazione.
Correttamente la sentenza appellata ha ritenuto impraticabile la comunicazione di avvio per un atto avente effetti plurisoggettivi e diretto a gruppi indeterminati di soggetti, in cui l’identificazione degli specifici destinatari è avvenuto solo a posteriori attraverso un atto concreto di individuazione (nel caso di specie, con la revoca della concessione di suolo pubblico, atto immediatamente lesivo della posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo sul piano sostanziale e perciò direttamente e autonomamente impugnabile).
Infatti, gli atti di pianificazione e programmazione sono esclusi dall’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3 della legge n. 241 del1990 e soggetti in materia a norme particolari: le ragioni delle scelte compiute dall’amministrazione, connotate da ampia discrezionalità, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, ipotesi qui insussistenti.
Nella fattispecie in esame le ragioni che hanno condotto all’adozione della revoca impugnata bene emergono dagli atti del procedimento e sono rinvenibili, come comprovato dal Comune, proprio nella necessità di tutelare la vera da pozzo in quanto bene storico rilevante, completamente nascosto dalle sedie e dai tavoli dell’esercizio in questione (cfr. verbale della Conferenza di servizi del 6 ottobre 2016 in cui si fa riferimento all’eliminazione del plateatico sì da liberare il Campo delle Beccarie e renderlo attraversabile in tutti i sensi, nonché alla necessità di considerare l’interferenza con la vera da pozzo).
Va, altresì, evidenziato che le ragioni di dette scelte pianificatorie possono poi essere anche chiarificate dalle osservazioni dei privati interessati e dalle risposte che l’amministrazione ha ritenuto di fornire al riguardo: nel caso di specie, il Comune, nel comunicare l’avvio del procedimento di revoca del plateatico prospiciente al locale (con contestuale ampliamento di quello in aderenza, al fine di arrecare il minor sacrificio all’interesse privato), informava la ditta appellante che nel caso di istanza per il rilascio di nuova concessione in conformità a quanto previsto dagli atti di pianificazione il procedimento di revoca sarebbe stato archiviato, ma la società entro il termine prescritto non presentava osservazioni in merito.
Pertanto, la sentenza appellata non incorre nel duplice errore di giudizio denunciato, non sussistendo né un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti impugnati negli scritti difensivi di parte, né una violazione degli obblighi procedurali di motivazione e partecipazione.
Infine, la sentenza appellata risulta condivisibile anche nella parte in cui ha escluso la ricorrenza di un’ipotesi di disparità di trattamento rispetto ad altri due esercizi insistenti sul medesimo Campo (anch’essi peraltro destinatari, in esecuzione del relativo Pianino, di provvedimenti di riduzione delle dimensioni del plateatico), non sussistendone il presupposto (ovvero l’assoluta identità delle situazioni di fatto poste a raffronto).
7. In conclusione, l’appello va respinto.
Sussistono giusti motivi, in considerazione della natura della causa e della parziale novità delle questioni trattate, per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
