di Massimo Asaro – Specialista in Scienza delle autonomie costituzionali, funzionario universitario Responsabile affari legali e istituzionali

 

L’ordinanza in commento tratta degli uffici dirigenziali con riferimento non al mero peso economico della posizione a essi orrelata, ma alla titolarità di uffici “generali” (di cui all’art. 16, D.Lgs. n. 165/2001) o di uffici “non generali” (di cui all’art. 17, D.Lgs. n. 165/2001) [Saitta F., Organizzazione e dirigenza dei pubblici uffici, su il Lavoro nelle p.a., 5/2008].

In tema di organizzazione delle PP.AA. statali e non, nel rispetto e in attuazione del precetto di cui all’art. 97 Cost., il D.Lgs. n. 165/2001, art. 2, comma 1, dispone che le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi deve avvenire, sulla base dei principi generali dettati dalla legge, a opera di atti organizzativi di natura pubblicistica, normativi e non. Diversamente, nel conferimento poi degli “incarichi” dirigenziali, a dirigenti di ruolo o a tempo determinato, la P.A. non esercita potestà pubblicistiche in posizione di supremazia speciale, ma spende poteri datoriali di gestione paritetica del rapporto di lavoro e perciò rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.

L’assetto normativo in materia, ispirato all’amministrazione statale organizzata per Ministeri (aventi struttura multidivisionale di due tipi, uno composto di Dipartimenti/Direzioni e l’altro Segretario generale/Direzioni gen., salvo che per la PCM), prevede una stratificazione su due “livelli”:

a) livello generale, con incarichi di funzioni di vertice “apicali”, conferiti con DPR, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente e con incarichi di funzioni cc.dd. “semi-apicali”, conferiti con DPCM, su proposta del Ministro competente (art. 19, commi 3 e 4, D.Lgs. n. 165/2001).

b) livello non generale, per uffici dirigenziali con funzioni di rilievo inferiore rispetto ai precedenti, la cui titolarità è attribuita dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio [cfr. Bellavista A., Autonomia e responsabilità della dirigenza pubblica dopo il decreto Brunetta, su Il lavoro nella Giurisprudenza, 6/2011].

Tale stratificazione è funzionale, attiene agli uffici quali strutture organizzative e alle relative competenze, ed è cosa diversa, ancorché connessa:

a) sia dalle “fasce” (prima e seconda fascia) che riguardano la carriera del dirigente (di cui agli artt. 15, comma 1, e 23, D.Lgs. n. 165/2001). I dirigenti della seconda fascia (fascia di ingresso, per concorso) transitano nella (superiore) prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, in base ai particolari ordinamenti di cui all’art. 19, comma 11, D.Lgs. n. 165/2001 per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall’art. 21 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione del requisito dei cinque anni e, a parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale;

b) sia dagli “incarichi” individuali che definiscono il contenuto professionale della prestazione dirigenziale a cui i dirigenti di ruolo hanno diritto (v. art. 45 CCNL Area Funzioni Centrali 2016-2018). Ai sensi dell’art. 19, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, con il provvedimento di conferimento l’amministrazione individua l’oggetto, la durata dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani ed ai programmi definiti dall’organo di vertice. Tutti gli incarichi sono conferiti per un tempo determinato e possono essere rinnovati. La durata degli stessi è fissata nel rispetto delle durate minime e massime previste dalle vigenti disposizioni di legge. L’incarico corrisponde a una posizione funzionale (titolarità di ufficio o altra funzione) cui è legata la retribuzione omonima e la retribuzione di risultato, quest’ultima connessa alle performance. Gli incarichi e le posizioni (a questi fini, espressione del medesimo concetto) possono avere varie declinazioni di contenuto (staff, line, professionali, etc.) ma sono riconducibili sempre e solo a uno dei due livelli generale/non generale, perciò con le competenze/funzioni di cui all’art. 16, D.Lgs. n. 165/2001 per gli uffici di livello generale e di cui all’art. 17, D.Lgs. n. 165/2001 per gli uffici di livello non generale.

Secondo la Corte dei Conti, le funzioni generali (di Segretario Generale e di Capo Dipartimento ed equivalenti), tra di loro equiordinate ed alternative, non consentono lo svolgimento di compiti di direzione, sia pure “ad interim”, di altri uffici dirigenziali generali di livello non equivalente, venendo a mancare un vero rapporto gerarchico tra i soggetti chiamati a svolgere funzioni dirigenziali “apicali” e quelli che esercitano incarichi di direzione generale (non “apicale”), di cui all’art. 19, comma 4, D.Lgs. n. 165/2001 (cfr. deliberazioni nn. SCCLEG/13/2010/P e SCCLEG/14/2010/F e deliberazione n. SCCLEG/3/2012/PREV). Secondo una interpretazione resa dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 81/2010 del 24 febbraio-5 marzo 2010), la collocazione in ordine decrescente di rilevanza delle tipologie di funzioni dirigenziali contemplate dall’art. 19 (cfr. altresì commi 5 e 6) è da attribuire alla maggiore o minore coesione di tali funzioni con l’organo politico, tanto che per alcune nomine si parla di atto di “alta amministrazione”, come fattispecie intermedia, tra quello politico e quello amministrativo-gestionale, adottato al solo fine di rendere attuativo, sia pure in linea generale, l’indirizzo politico a livello amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. V., sent. n. 4502/2011) [Cassese S., La dirigenza di vertice tra politica e amministrazione: un contributo alla riflessione, su il Lavoro nelle p.a., n. 6/2005].

Tornando alla questione oggetto dell’ordinanza della Suprema Corte, la distinzione tra uffici dirigenziali generali e uffici dirigenziali non generali rileva ai fini dell’individuazione delle rispettive competenze, dei poteri attribuiti ai dirigenti, delle modalità di conferimento degli incarichi, correlandosi anche alla fascia di appartenenza del dirigente. L’attribuzione della titolarità di uffici di livello generale è ravvisabile solo per incarichi:

a) di Segretario generale/Capo Dipartimento o di direzione generale, di cui ai citati art. 16 e 19, commi 3 e 4, D.Lgs. n. 165/2001;

b) equiparabili ai precedenti, ex art. 19, comma 11 del medesimo decreto;

c) che le amministrazioni non statali, nell’adeguarsi ai principi ispiratori della riforma e nell’esercizio del loro potere organizzativo, abbiano previsto come implicanti le competenze, i poteri e le responsabilità della dirigenza di livello generale e si iscrivano fra quelli disciplinati, sul piano contrattuale, dal D.Lgs. n. 165/2001 (Cass. civ., Sez. lav., sent. n. 4876/2020). E’ riconducibile a tale fattispecie il Direttore generale delle Università statali, di cui alla L. n. 240/2010 (Cass. civ., Sez. lav., sent. n. 4876/2020). Secondo l’art. 2 della citata legge, al Direttore generale è attribuita, “sulla base degli indirizzi forniti dal consiglio di amministrazione, della complessiva gestione e organizzazione dei servizi, delle risorse strumentali e del personale tecnico-amministrativo dell’ateneo, nonché dei compiti, in quanto compatibili, di cui all’art. 16, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165; partecipazione del direttore generale, senza diritto di voto, alle sedute del consiglio di amministrazione;”.

La recente ordinanza ribadisce che, nell’ordinamento italiano, un ufficio può essere ritenuto di livello dirigenziale generale solo in presenza di espressa qualificazione normativa (Cass. civ., Sez. lav., sent. n. 28276/2008).

Artt. 19 e 23, comma 5, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (G.U. 9 maggio 2001, n. 106, S.O.)