Il Sistema di Gestione del rischio corruttivo, approvato con il PNA 2019 e non modificato dal PNA 2022, pur includendo la trasparenza tra le misure generali di prevenzione della corruzione, cioè tra quelle obbligatorie che le amministrazioni pubbliche sono tenute a programmare ed attuare, evidenzia che essa può essere programmata anche come misura specifica, in risposta a specifici problemi di scarsa trasparenza rilevati tramite l’analisi del rischio e l’individuazione dei correlati fattori abilitanti, individuando, ad esempio, modalità per rendere più trasparenti particolari processi prima “opachi” e per assicurare maggiore fruibilità alle informazioni che li riguardano.

Il PNA 2022, in coerenza con la finalità che lo sottende, che è quella di rafforzare i presidi organizzativi per evitare che gli obiettivi di rafforzamento della capacità amministrativa e di promozione dell’integrità come Valore Pubblico sottesi alle misure di semplificazione per l’attuazione del PNRR possano essere vanificati dal manifestarsi di eventi corruttivi, ha introdotto rilevanti novità in materia di trasparenza dei contratti pubblici, sul presupposto che  le deroghe e le semplificazioni delle procedure di affidamento necessitano di essere accompagnate da adeguati contrappesi sul versante della trasparenza, “misura cardine  per assicurare un importante presidio in funzione anticorruzione, oltre che il controllo sociale sull’operato e i risultati ottenuti dalle stazioni appaltanti, sia nell’aggiudicazione che nell’esecuzione di opere, servizi e forniture”.

Nella parte speciale del PNA 2022 è contenuta, infatti, una apposita sezione che mette a sistema i vari obblighi vigenti in materia di trasparenza dei contratti pubblici, evidenziando che le fonti normative sono costituite dall’art. 1, comma 32, della legge 190/2012, dagli artt. 23, 37 e 38 del d.lgs. 33/2013 e dall’art. 29 del d.lgs. 50/2016 e smi.

In merito al contenuto degli obblighi di pubblicazione, va segnalato che l’art. 53, comma 5, del d.l. 77/2021, recante disposizioni per l’attuazione del PNRR, modificando l’art. 29 del codice appalti, ha aggiunto ai dati da pubblicare -oltre quelli relativi alle tradizionali fasi e atti di programmazione e di affidamento- tutti quelli relativi all’esecuzionedell’appalto, in relazione ai quali l’Adunanza plenaria del Consiglio di stato ha, peraltro, ritenuto applicabile anche l’istituto dell’accesso civico generalizzato (decisione 2.4.2020, n.10): la pubblicazione obbligatoria di determinati atti in materia di appalti pubblici (c.d.disclosure proattiva) è, ad avviso del giudice amministrativo, solo un aspetto, pur fondamentale, della trasparenza dei contratti pubblici che, tuttavia, si manifesta e si completa nell’accessibilità degli atti nei termini previsti per l’accesso civico generalizzato (c.d. disclosure reattiva).

Va da subito segnalato che le indicazioni del PNA 2022 risultano coerenti con la disciplina che sarà introdotta dal nuovo codice dei contratti pubblici, appena approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri. La disciplina in materia di trasparenza è contenuta negli art. 20, 21, 23 e 28 del nuovo codice, i quali -tuttavia- troveranno applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2024, come dispone l’art. 225, comma 2 del testo provvisorio, che -pur fissando l’efficacia del codice al 1° luglio 2023- conferma in via transitoria l’applicazione dell’art. 29 del codice del 2016 fino al 31.12.2023.

La nuova disciplina è basata su due direttrici: da un lato, l’estensione degli obblighi di trasparenza all’intero ciclo di vita degli appalti pubblici che, in base all’art. 21, si articola in programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione, dall’altro, la semplificazione degli adempimenti attraverso l’introduzione del principio dell’invio unico degli atti da parte della singola stazione appaltante alla BDNCP gestita da Anac la quale dovrà fungere sia da collettore degli atti di gara ai fini della loro pubblicità legale sia da Piattaforma unica della trasparenza ai fini dell’assolvimento da parte delle amministrazioni pubbliche degli obblighi di trasparenza proattiva di cui al d.lgs 33/2013, potendo le singole stazioni appaltanti procedere alla pubblicazione dei dati e informazioni nella sotto-sezione “Bandi di gara e contratti” di  Amministrazione trasparente tramite un mero collegamento ipertestuale proprio alla BDNCP, ai sensi dell’art. 9-bis del citato decreto 33/2013. Sempre in chiave semplificatoria, l’art. 226, comma 3, lett. f) del nuovo codice dispone l’abrogazione, a decorrere dal 1° luglio 2023, del comma 32 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2012 con la conseguenza che, fermo restando il contenuto degli obblighi di pubblicazione in amministrazione trasparente confermati dal nuovo art. 28, viene meno l’obbligo annuale da assolvere entro il 31 gennaio di pubblicazione in formato xlm dei dati riferiti ai CIG di ciascuna procedura avviata nell’anno precedente. Tuttavia, il nuovo sistema entrerà in vigore nel 2024, termine entro il quale Anac con proprio provvedimento dovrà individuare le modalità di trasmissione dei dati da parte delle stazioni appaltanti a BDNCP, ai fini della loro utilizzazione anche ai fini di trasparenza proattiva (cfr. art. 28, comma 4 del nuovo codice).

Nelle more, continuano ad applicarsi le norme vigenti, così come rilette da Anac nel PNA 2022. L’Autorità, infatti, anche alla luce delle molteplici novità intervenute in materia di appalti negli ultimi anni, ha ritenuto di dover apportare una modifica all’attuale elenco degli obblighi di pubblicazione approvato con la deliberazione n. 1310/2016, sostituendolo integralmente in parte qua. L’allegato 9 del PNA 2022, pertanto, contiene non solo il nuovo elenco degli atti e dati oggetto di pubblicazione in materia di appalti pubblici ma anche la nuova struttura della sotto-sezione “Bandi di gara e contratti” dell’albero della trasparenza amministrativa, ove sono indicati tutti gli atti e i dati da pubblicare, la modalità in cui organizzare i dati, i tempi di pubblicazione ed aggiornamento e, per la fase esecutiva, l’indicazione puntuale delle tipologie di atti oggetto di pubblicazione obbligatoria:

-modifiche soggettive al contratto

-varianti

-proroghe

-rinnovi

-quinto d’obbligo

-subappalto

-certificato di collaudo o regolare esecuzione

-certificato di verifica di conformità

-accordi nonari e transazioni

-atti di nomina del: direttore dei lavori/direttore dell’esecuzione/componenti delle commissioni di collaudo.

La novità più rilevante consiste nel fatto che le pubblicazioni di dati, atti e informazioni sui contratti pubblici per finalità di trasparenza debbono essere organizzate in modo tale da consentire la consultazione per ogni singola procedura di tutti gli atti della catena procedimentale, dall’avvio della gara al collaudo, e non più i ordine cronologico di adozione ( circostanza che crea difficoltà ai visitatori meno esperti a reperire ed organizzare tutte le informazioni sulla singola procedura). L’allegato 9 del PNA 2022 chiarisce anche il contenuto del “resoconto della gestione finanziaria dei contratti” il cui obbligo di pubblicazione è previsto dall’art. 29 del codice vigente e confermato dall’art. 28 del nuovo codice; Anac  precisa che annualmente, entro il 31 gennaio, con riguardo agli affidamenti dell’anno precedente, va pubblicato per ciascun contratto d’appalto (a prescindere dall’importo) il resoconto della gestione finanziaria che deve contenere almeno i seguenti dati: data di inizio e conclusione dell’esecuzione, importo del contratto, importo complessivo liquidato, importo complessivo dello scostamento (positivo o negativo). L’Autorità, considerato l’impatto organizzativo di queste nuove modalità di pubblicazione, ha precisato che “il pieno raggiungimento dell’obbiettivo si ritiene possa essere informato al principio di gradualità e progressivo miglioramento”.

Si ritiene, infine, di richiamare l’attenzione sulla necessità per ciascun ente locale di programmare nell’ambito dell’apposita sotto-sezione del Piao la misura della trasparenza: il Sistema di Gestione del rischio prevede, infatti, che in fase di trattamento le misure di prevenzione siano non solo individuate ma anche oggetto di una vera e propria attività programmazione operativa del modo in cui saranno applicate, dei tempi di attuazione, delle connesse responsabilità e degli indicatori e valori attesi dalla loro applicazione, così come prevede l’art. 1, comma 5, lett. a) della legge 190/2012. In concreto, nell’ambito della sotto-sezione “rischi corruttivi e trasparenza” del Piao, per ciascun obbligo di trasparenza, gli enti locali sono tenuti a individuare:

-il responsabile dell’elaborazione dei dati (se diverso da chi li detiene e li trasmette);

il responsabile della trasmissione dei dati;

il responsabile della pubblicazione dei dati;

il termine di scadenza per la pubblicazione e quello per l’aggiornamento dei dati (in coerenza con le indicazioni normative);

le modalità, i tempi e le frequenze del monitoraggio, ed il responsabile dell’adempimento.

Per quanto riguarda il monitoraggio, esso deve riguardare tutti gli obblighi di pubblicazione, tranne negli enti con meno di 50 dipendenti che possono limitarsi ad un campione degli obblighi, da aggiornare annualmente. Il monitoraggio deve essere organizzato su due livelli: un primo livello effettuato dai referenti individuati dai dirigenti o dai responsabili degli uffici (che segnalano eventuali carenze o ritardi), ed un secondo livello di competenza del Rpct. Un terzo livello di monitoraggio è svolto dall’Oiv o dagli organismi analoghi, sulla base delle indicazioni annualmente impartiti da Anac.