La riforma della dirigenza pubblica e l’indisponibilità dei posti dirigenziali al 15/10/2015 (parte 1)

V. Giannotti (30/8/2016)

Il Consiglio dei ministri ha approvato in data 25/08/2016, in via preliminare, il decreto legislativo riguardante la riforma della dirigenza pubblica, la cui attuazione definitiva, dopo i pareri resi dal Consiglio di Stato e dalle Commissioni parlamentari competenti, dovrebbe essere definitiva entro la fine del mese di novembre 2016. Tuttavia, l’attuazione concreta dipenderà anche dal rispetto delle tempistiche previste dal citato decreto legislativo, secondo il seguente calendario e criteri definiti dal testo provvisorio:

• La Commissione è costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto;
• In sede di prima applicazione, la Commissione definisce, entro centottanta giorni dalla data di insediamento, sentito il Dipartimento della funzione pubblica, i criteri generali, ispirati a principi di pubblicità, trasparenza e merito, di conferimento degli incarichi dirigenziali e ne verifica il rispetto;
• Gli avvisi per il conferimento degli incarichi dirigenziali sono comunicati dall’amministrazione interessata al Dipartimento della funzione pubblica, secondo le modalità definite dallo stesso Dipartimento, e vengono pubblicati nello stesso sito istituzionale. Il termine per la presentazione delle candidature decorre dalla data della suddetta pubblicazione, e non può essere inferiore a dieci giorni;
• Ai fini del conferimento di ciascun incarico, l’amministrazione interessata procede alla definizione dei criteri di scelta, nell’ambito dei criteri generali definiti dalle Commissioni e dei requisiti necessari per ricoprire i relativi incarichi in termini di competenze ed esperienze professionali, tenendo conto della complessità, delle responsabilità organizzative e delle risorse umane e strumentali, e applicando il principio di rotazione negli uffici che presentano più elevato rischio di corruzione;
• Ricevute le candidature le amministrazioni procedono all’individuazione del candidato per il conferimento dell’incarico, comunicandolo alla Commissione e l’incarico è conferito decorsi quindici giorni dalla predetta comunicazione, salvo che la Commissione rilevi il mancato rispetto dei requisiti previsti dall’amministrazione e dei criteri stabiliti dalla stessa in coerenza con quelli emanati dalla stessa Commissione.

In merito ai tempi di operatività del sistema (sommando i 90 giorni per la formazione della Commissione, ai 180 giorni previsti per la definizione dei criteri) lo stesso sarà completamente operativo solo a partire dal mese di settembre 2017.

PERIODO TRANSITORIO

Il primo problema che si pone riguarda la durata degli incarichi attualmente conferiti. L’art.6 comma 1 del decreto preliminare prevede che “Gli incarichi dirigenziali, in corso alla data di entrata in vigore (ndr novembre 2016) del presente decreto, sono comunque fatti salvi fino alla loro naturale scadenza, con mantenimento del relativo trattamento economico”.

Per quanto riguarda, invece, il conferimento degli incarichi, ai sensi del successivo comma 3, viene precisato che fino alla definizione dei criteri da parte della Commissione, gli incarichi dirigenziali sono regolati dalla normativa vigente alla data di entrata di vigore del decreto (ndr novembre 2016).

In altri termini, fino alla definizione dei criteri della Commissione (previsti entro fine agosto 2017) le amministrazioni continueranno a conferire gli incarichi dirigenziali secondo la normativa vigente, tuttavia, nel caso in cui gli stessi scadano ad esempio nel mese di giugno 2017, si pone un problema di raccordo con il comma 1 del citato articolo 6, in quanto tali incarichi non sono sicuramente in corso alla data di approvazione del decreto (novembre 2016). Sarà necessario un raccordo tra le due disposizioni.

Tale problema non è di poco conto. Si pensi, ad esempio, agli incarichi di cui all’art. 110 comma 1 TUEL che scadano alle prossime elezioni politiche (maggio/giugno 2017), le amministrazioni potranno rinnovarli secondo la normativa vigente, oppure dovranno applicare la nuova normativa? Se il decreto non modifica e/o integra le citate disposizioni, si avranno sicuramente interventi puntuali di interpretazione da parte della magistratura contabile e/o circolari esplicative della Funzione Pubblica.

IL CONFERIMENTO DEGLI INCARICHI AI SENSI DELL’ART.110 COMMA 1 TUEL

Le disposizioni contenute all’art.4 che modificano le norme del d.lgs.165/2001 ed in particolare all’art. 19 viene previsto che “Gli incarichi dirigenziali, non assegnati attraverso i concorsi o le procedure di cui al citato articolo 19-ter, possono essere conferiti a soggetti non appartenenti ai suddetti Ruoli, mediante procedure selettive e comparative ed entro il limite, rispettivamente … ”, successivamente per gli enti locali viene disposto che “Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle amministrazioni locali. Rimane fermo quanto previsto dall’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”. Se le disposizioni dell’art.4 si applicano anche agli enti locali, viene ridotta al massimo la possibilità di conferire i citati incarichi, in quanto si deve dare priorità ai vincitori di concorso o alle domande provenienti dal personale incluso nei ruoli dirigenziali formalizzati. Solo quando, all’esito degli avvisi, le amministrazioni non dovessero trovare personale che formula domanda all’interno delle citate categorie, le stesse potranno rivolgersi all’esterno dei citati tre ruoli dirigenziali, attivando la procedura selettiva secondo i criteri e i requisiti definiti per la copertura del posto dirigenziale. Restano, in questo caso, ferme le particolarità previste dalle disposizioni dell’art.110 TUEL riferite sia alle percentuali massime del 30%, come disciplinate all’interno dell’ordinamento degli uffici e dei servizi, sia la possibilità di inserire personale al di fuori della propria dotazione organica (art.110 comma 2).  Spetterà sicuramente alla magistratura contabile, ovvero alla Funzione Pubblica chiarire ed interpretare la citata normativa, qualora le citate disposizioni non dovessero cambiare nella fase definitiva del decreto.

 

La riforma della dirigenza pubblica e l’indisponibilità dei posti dirigenziali al 15/10/2015 (parte 2)

V. Giannotti (31/8/2016)

Dopo aver evidenziato nella prima parte dell’articolo alcuni principi della preliminare approvazione da parte del Governo della riforma della dirigenza pubblica, l’articolo qui di seguito si sviluppa sulla necessaria ed obbligatoria motivazione dell’amministrazione nella scelta del dirigente, per poi successivamente esaminare la correlazione con le disposizioni introdotte dalla legge di stabilità 2016 sulla indisponibilità dei posti dirigenziali certificati dalle amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, come vacanti alla data del 15/10/2015.

LA MOTIVAZIONE NELLA SCELTA DEL DIRIGENTE

Problema di non poco conto, riguarda la scelta del dirigente da parte delle amministrazioni locali, in presenza di una pluralità di domande sul posto da coprire. Si è detto che le amministrazione nei propri avvisi inseriscono sia i criteri di scelta sia i requisiti dei candidati.

In merito ai criteri di scelta, gli stessi devono essere compatibili con quelli enunciati dalla Commissione, che secondo le disposizioni del decreto devono tener conto, in relazione alla natura, ai compiti e alla complessità della struttura interessata:

• della valutazione delle attitudini e delle capacità professionali del dirigente;
• dei risultati conseguiti nei precedenti incarichi e delle relative valutazioni;
• delle specifiche competenze organizzative possedute;
• dell’essere risultato vincitore di concorsi pubblici;
• delle esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell’incarico;
• delle condizioni di pari opportunità.

Infine, una volta verificati i punteggi da attribuire ai candidati che abbiano offerto la loro disponibilità, a parità di punteggi, vengono scelti i dirigenti privi di incarico da più tempo. Con possibilità da parte dell’amministrazione di vincolare la permanenza del dirigente scelto fino a tre anni.

Oltre ai criteri, le amministrazioni avranno il compito di definire nell’avviso in via prioritaria i requisiti necessari per poter accedere al citato posto dirigenziale vacante. I citati requisiti dovranno essere declinati in termini di competenze ed esperienze professionali, tenendo conto della complessità, delle responsabilità organizzative e delle risorse umane e strumentali, e applicando il principio di rotazione negli uffici che presentano più elevato rischio di corruzione.

Come è possibile notare gli enti, prima di emettere gli avvisi, avranno cura di definire nel proprio regolamento degli uffici e dei servizi, tutti i posti dirigenziali, precisando le competenze necessarie richieste per la copertura di ciascuno di essi, le risorse umane e finanziare gestite, la complessità del posto dirigenziale qualora lo stesso richieda particolari abilità (es. gestione fondi comunitari e/o regionali; ente dissestato o in procedura di riequilibrio ecc.).

E’ evidente come, una volta definiti i requisiti e stabiliti i criteri, sia non solo difficile prevedere la possibilità di ingresso di nuovo personale dirigenziale (ad esempio da un Comune di piccole dimensioni a uno di medio grande dimensione), ma soprattutto favorire l’ingresso dei vincitori di concorsi pubblici che non vantino alcuna esperienza dirigenziale. In ogni caso a parità di requisiti e in caso di più domande, appare sicuramente molto limitata la discrezionalità dell’amministrazione nella scelta di Tizio qualora Caio abbia oggettivamente più punteggi e gli stessi siano facilmente dimostrabili, con evidente attivazione di procedure contenziose in caso di scelte arbitrarie da parte delle amministrazioni, le quali dovrebbero essere stoppate già in via preventiva da parte della Commissione (anche se 15 giorni per la decisione sino oggettivamente pochi per un esame ponderato, specie in presenza di una molteplicità di decisioni simultanee).

Se tali dovessero essere le interpretazioni della normativa ad una sua prima lettura, allora gli attuali dirigenti dovrebbero aver garantita una posizione prioritaria, mentre sembrerebbe recessiva la collocazione di personale privo dei requisiti stabiliti dalle amministrazioni (es. vincitori di concorso), degli stessi Segretari comunali qualora non ricollocati nella posizione apicale degli enti locali, del personale dirigenziale privo di incarico in quanto proveniente da Comuni di non grandi dimensioni. In ogni caso tutto dipenderà dalla definizione dei requisiti previsti dalle singole amministrazioni, ossia se le stesse abbassino i requisiti di ingresso sulle singole posizioni dirigenziali, ovvero si collochino con un’asticella più alta.    

Va da ultimo precisato, come il decreto preveda la creazione di sezioni speciali (professionali e tecniche), ma rimanda ad un regolamento (entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto) da adottare su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

LE DISPOSIZIONI DELL’ARTICOLO 1 COMMA 219  DELLA LEGGE 108/2015

Definita la cornice del decreto preliminare della dirigenza, appare opportuno effettuare una riflessione sulle disposizioni introdotte dalla legge 108/2015 la quale all’art.1 comma 219 disponeva che:

“Nelle more dell’adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015,  n.  124, e dell’attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive  modificazioni,  come rideterminati in applicazione dell’articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,  con  modificazioni,  dalla  legge  7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni,  vacanti  alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei  dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa …”.

Mentre il processo di ricollocazione del personale di are vasta in molte regioni si è già concluso,  la delega del riordino della dirigenza è stata emessa e dovrà essere operativa entro la fine del mese di novembre 2016, le deleghe del Governo sull’art.8 (Riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato) e sull’art.17 (Riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) della legge 07/08/2015 scadranno invece alla data del 28/02/2017. Fino, pertanto, alla data del 28/06/2017 dell’operatività completa delle deleghe previste, i posti dirigenziali certificati vacanti alla data del 15/10/2015 restano indisponibili.

In merito all’applicazione dell’indisponibilità dei posti dirigenziali per gli enti locali, si sono espresse diverse Sezioni territoriali della magistratura contabile. Secondo la Corte dei Conti Sezione Regionale per il Lazio (deliberazione n.87/2016) e la Corte dei conti Sezione regionale per la Lombardia (deliberazione n.209/2016) sebbene la formulazione dell’articolo 1 comma 219  della legge 108/2015 può lasciare spazio a dubbi interpretativi ed infatti una lettura del comma, potrebbe legittimare di primo acchito  una interpretazione il cui ambito di applicazione si riferisca  soltanto alle amministrazioni dello stato,  una lettura sistematica e coordinata dei commi 219 , 221 e 224  rende  evidente  l’applicabilità  del comma anche agli enti locali ed in particolare:

• l’ambito di applicazione definito dal comma 219 viene individuato con il richiamo a tutte le amministrazioni di cui all’art 1 comma 2 del decreto legislativo 165/2001 senza distinzione alcuna;
• il comma 224 nell’escludere dal perimetro di applicazione del comma 219 il personale delle città metropolitane e delle province, rende di conseguenza   applicabile  la disposizione a tutti gli altri enti, ed inibisce così altre soluzioni ermeneutiche (Sez. contr. Puglia deliberazione n.73/2016/PAR);
• Lo scopo della suddetta disposizione è quello di lasciare inalterata la situazione dei posti dirigenziali vacanti  alla data del 15 ottobre 2015 (data di approvazione del disegno di legge di stabilità 2016 da parte del CDM) per dare piena attuazione alla riforma prevista dalla legge 124/2015 senza che la riforma possa essere in qualche modo pregiudicata da assunzioni fatte per eludere lo scopo della stessa.

Precisata la corretta applicabilità delle citate disposizioni anche agli enti territoriali, tutti i posti dirigenziali certificati come vacanti alla data del 15/10/2015 non potranno essere coperti fino alla piena operatività dei citati decreti delegati (28/07/2017), mentre i posti non vacanti potranno essere portati a termine secondo la loro naturale scadenza, ivi compresi quelli ex articolo 110 comma 1 TUEL.