È legittimo che un concorrente presenti un’offerta comprendente prestazioni accessorie a costo nullo? Quali obblighi istruttori gravano sulle stazioni appaltanti chiamate a verificarne la sostenibilità economica? Con la sentenza n. 7333 del 16 settembre 2025, il Consiglio di Stato ha fornito chiarimenti significativi sul tema, ribadendo che l’azzeramento di una o più voci di costo non è di per sé incompatibile con la disciplina sugli appalti. Tuttavia, la legittimità di simili offerte dipende dall’attività di controllo effettivo e sostanziale svolta dall’amministrazione aggiudicatrice.

Il caso in esame ha origine da una gara in cui l’aggiudicatario aveva dichiarato di poter assorbire a costo zero determinate prestazioni integrative, facendo leva su efficienze organizzative interne. L’amministrazione aveva accolto tali giustificazioni limitandosi ad un riscontro formale, senza approfondimenti analitici. Il concorrente secondo classificato ha impugnato l’aggiudicazione dinanzi al TAR, che ha annullato l’affidamento per insufficienza della verifica. In appello, il Consiglio di Stato ha confermato l’illegittimità della procedura.

Secondo la pronuncia, l’accettazione di prestazioni a costo nullo deve fondarsi su una verifica stringente e documentata. In particolare, il giudice amministrativo individua tre ambiti di riferimento che possono legittimare l’azzeramento dei costi:

• efficienze interne ed economie di scala: l’assenza di costo è giustificabile quando deriva da strutture organizzative già ottimizzate o da processi consolidati di razionalizzazione aziendale;
• condizioni peculiari di mercato: particolari situazioni di approvvigionamento o la disponibilità di risorse proprie possono rendere sostenibile il costo zero;
• controllo sostanziale della stazione appaltante: l’amministrazione deve motivare in modo circostanziato la propria valutazione, evitando approvazioni superficiali o prive di riscontri oggettivi.

Il Consiglio ha precisato che la mera dichiarazione dell’operatore non costituisce elemento sufficiente: servono dati concreti, analisi economiche e documentazione verificabile.

Implicazioni operative

Dalla sentenza emergono indicazioni pratiche di rilievo per i diversi attori coinvolti:

Per gli operatori economici

• le offerte con prestazioni a costo zero sono ammissibili, purché supportate da evidenze tecniche ed economiche;
• non è sufficiente un generico richiamo ad “economie interne”: occorrono analisi circostanziate e dati misurabili.

Per le stazioni appaltanti

• la verifica di anomalia deve essere sostanziale, non meramente formale;
• l’accoglimento acritico di giustificazioni generiche espone l’aggiudicazione al rischio di annullamento in sede contenziosa.