Tratto da: Lavori Pubblici 

Negli ultimi anni, l’emergenza pandemica ha rappresentato in alcuni casi un fattore di forte stress per il sistema degli appalti pubblici, imponendo anche adeguamenti rapidi, modifiche progettuali e scelte organizzative non previste ab origine.

Ma fino a che punto una circostanza straordinaria può giustificare una variante e quando, invece, si entra nel terreno di una nuova progettazione mascherata, estranea alla disciplina derogatoria?

È su questo crinale che si colloca la delibera ANAC del 22 dicembre 2025, n. 523, con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha concluso l’istruttoria sulla realizzazione di una nuova struttura ospedaliera: un caso emblematico, non solo per le dimensioni economiche dell’intervento, ma per la stratificazione di criticità emerse nel tempo.

Ritardi pluriennali, slittamento del termine contrattuale di oltre cinque anni, adozione di una variante di rilevante impatto economico e strutturale, rischio concreto di un’opera incompleta e condizionata a finanziamenti futuri non garantiti: quello che si è delineato è un quadro di distorsioni applicative dell’art. 106 del Codice dei contratti, sul quale ANAC è intervenuta, chiarendo quando la variante perde la sua funzione fisiologica di adeguamento e diventa uno strumento improprio di riorganizzazione dell’intervento, con effetti diretti sull’equilibrio economico-finanziario e sulla stessa legittimità dell’affidamento.

La questione ha origine da un progetto esecutivo approvato nel 2018, per la realizzazione della nuova struttura ospedaliera. L’appalto è stato affidato nel 2019, con termine di ultimazione lavori fissato nel 2022, in coerenza con la natura e la complessità dell’intervento.

Nella fase iniziale di esecuzione, l’andamento del cantiere non aveva fatto emergere criticità particolari, fino a quando non si è ricorso a:

• una prima perizia di variante e suppletiva, ricondotta a esigenze sopravvenute emerse in corso d’opera, che aveva determinato un incremento economico contenuto, accompagnato da una limitata proroga dei tempi contrattuali;

• una successiva perizia di variante e suppletiva, la cui progettazione ha preso avvio nel 2021 e approvata solo nel 2024. Questa variante è stata formalmente giustificata facendo riferimento alle disposizioni normative adottate durante l’emergenza epidemiologica da Covid-19, con particolare riguardo all’adeguamento delle strutture sanitarie e al potenziamento dei posti letto.

In realtà, come ricostruito puntualmente dall’istruttoria, la variante ha introdotto modifiche di ampia portata rispetto al progetto originario, con un incremento economico pari a oltre 26 milioni di euro, avvicinandosi in modo sensibile al limite massimo consentito per le modifiche contrattuali.

Parallelamente, la definizione della variante ha comportato un fermo progettuale di diversi anni, che ha inciso in modo diretto sull’avanzamento del cantiere, definendo un nuovo termine di ultimazione al 2027, ben cinque anni dopo rispetto alla scadenza contrattuale originaria.

Ed è proprio su questa seconda perizia di variante che ANAC si è focalizzata, prestando particolare attenzione sulla sua eventuale riconducibilità alla disciplina delle circostanze impreviste e sulle conseguenze prodotte in termini di tempi, costi e funzionalità finale dell’opera.

La vicenda diventa quindi il presupposto per una valutazione più ampia sul corretto utilizzo delle varianti in corso d’opera e sui limiti oltre i quali l’intervento perde la sua coerenza originaria, trasformandosi di fatto in un nuovo progetto.

Si tratta di un contesto in cui il riferimento è un impianto normativo ben definito, che disciplina in modo rigoroso le modifiche dei contratti pubblici in fase di esecuzione, proprio per evitare che la variante diventi uno strumento di alterazione sostanziale dell’affidamento originario.

Il riferimento centrale è l’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, applicabile ratione temporis al caso in esame. La norma individua in maniera tassativa le ipotesi in cui un contratto può essere modificato senza la necessità di una nuova procedura di gara, distinguendo chiaramente tra modifiche fisiologiche e modifiche patologiche.

In particolare, il comma 1, lettera c) consente le varianti quando ricorrono circostanze sopravvenute, impreviste e imprevedibili per la stazione appaltante, a condizione che:

• la modifica sia resa necessaria da tali circostanze;
• non alteri la natura generale del contratto;
• l’eventuale aumento di prezzo non superi determinati limiti.

A presidio di questo equilibrio, il comma 7 dell’art. 106 introduce un ulteriore vincolo quantitativo, stabilendo che, nei casi di cui alle lettere b) e c) del comma 1, l’aumento complessivo di prezzo non può eccedere il 50% del valore del contratto iniziale. Ma il dato percentuale non esaurisce la portata della disposizione: la norma chiarisce espressamente che le modifiche successive non devono essere intese ad aggirare il Codice, escludendo qualsiasi uso artificioso o frazionato delle varianti.

Accanto al Codice, rileva il quadro emergenziale introdotto durante la pandemia, in particolare il decreto-legge n. 34/2020 (c.d. “Decreto Rilancio”) che ha previsto misure straordinarie per il potenziamento delle strutture sanitarie. Queste disposizioni però non introducono una deroga generalizzata alle regole sulle varianti, ma consentono interventi necessari, immediati e proporzionati rispetto alle specifiche esigenze emergenziali.

È proprio su questo punto che si innesta il controllo esercitato da ANAC perché le SA non ricorrano alle varianti per trasformare l’oggetto dell’appalto, riscrivendo il progetto originario sotto la copertura formale di presupposti emergenziali.

L’Autorità ha quindi concentrato l’analisi su due profili centrali: la riconducibilità della variante alle circostanze impreviste e la portata sostanziale delle modifiche introdotte.

Sul primo aspetto, ANAC ha chiarito che il richiamo all’emergenza Covid-19 non è risultato sufficiente, di per sé, a giustificare qualsiasi intervento. La disciplina emergenziale ha consentito adeguamenti mirati e proporzionati, legati a specifiche esigenze sanitarie. Nel caso esaminato, invece, la variante ha determinato un ampliamento volumetrico rilevante, l’inserimento di nuovi reparti ad alta complessità e una riorganizzazione complessiva dell’assetto ospedaliero. Scelte che l’Autorità ha qualificato come programmatorie e strategiche, e non come risposta immediata a circostanze impreviste.

È venuto meno, secondo ANAC, il nesso diretto e immediato richiesto dall’art. 106 tra la circostanza sopravvenuta invocata e la modifica contrattuale. Le esigenze emergenziali sono risultate, al più, un presupposto indiretto, incapace di sostenere una trasformazione così profonda dell’opera.

Il secondo profilo ha riguardato la dimensione economica e funzionale della variante. L’incremento di spesa, prossimo al 50% del valore originario del contratto, è stato letto non solo come dato quantitativo, ma come indice di una modifica sostanziale dell’affidamento, idonea ad alterare l’equilibrio economico-finanziario e le condizioni essenziali del contratto.

Particolarmente critico è stato il giudizio sullo stralcio delle lavorazioni essenziali, disposto per rientrare formalmente nel limite percentuale. Per l’Autorità, questa scelta ha esposto l’intervento al rischio concreto di un’opera non immediatamente funzionale, subordinata a futuri finanziamenti e a ulteriori procedimenti, in contrasto con la logica stessa della variante in corso d’opera. Il rispetto del limite del 50% non è stato ritenuto perseguibile in modo meramente formale, né attraverso un frazionamento artificioso delle modifiche.

Infine, ANAC ha valorizzato il dato temporale: lo slittamento di oltre cinque anni del termine contrattuale, imputabile in larga parte al lungo fermo progettuale legato alla definizione della variante, è risultato incompatibile con la natura emergenziale dell’intervento e ha rafforzato la conclusione secondo cui la perizia adottata si è collocata fuori dall’alveo dell’art. 106.

Nel complesso, come ha evidenziato l’Autorità, quando la variante incide su assetto, dimensioni, funzioni e tempi dell’opera, essa perde la sua funzione correttiva e diventa uno strumento improprio di ridefinizione del progetto, con conseguenze rilevanti sul piano della legittimità dell’azione amministrativa.

L’Autorità ha quindi deliberato che la seconda perizia di variante non è risultata conforme alla disciplina sulle modifiche contrattuali e ha prodotto effetti critici sia sul piano giuridico sia su quello tecnico-operativo.

L’intervento, per entità, contenuto e tempistiche, si è progressivamente allontanato dal progetto posto a base di gara, fino ad assumere i tratti di una nuova progettazione, non giustificabile attraverso il richiamo alle circostanze emergenziali. Il rispetto formale dei limiti percentuali non è stato considerato sufficiente a legittimare una variante che ha inciso in modo sostanziale sull’assetto dell’opera e sull’equilibrio dell’affidamento.

Alla luce delle criticità riscontrate, ANAC ha quindi richiesto alla stazione appaltante di adottare misure idonee a garantire il completamento funzionale dell’opera, assicurando la copertura finanziaria delle lavorazioni stralciate e fornendo aggiornamenti periodici sullo stato di avanzamento dei lavori.

Il provvedimento conferma quindi che le varianti in corso d’opera devono restare uno strumento eccezionale, strettamente ancorato a presupposti oggettivi e verificabili, e non possono essere utilizzate per rimodellare l’opera, rinviare lavorazioni essenziali o aggirare, anche solo formalmente, i limiti posti dal Codice dei contratti.

La corretta gestione delle modifiche contrattuali è parte integrante della legittimità dell’appalto, non un adempimento accessorio, e richiede scelte tecniche e amministrative coerenti sin dalla fase esecutiva.