Tratto da: Lavoripubblici

Un Comune può affidare direttamente in appalto la gestione di un palazzetto dello sport dopo avere deciso di metterla a gara come concessione? A chi appartiene quella scelta, al dirigente che firma la determinazione o al Consiglio comunale? E quanto deve spiegare l’ente che abbandona una procedura aperta già avviata?

Scegliere se affidare un impianto sportivo comunale in concessione oppure con un appalto di servizi non è un dettaglio tecnico che si sbriga con la firma di un dirigente. È una decisione su come il servizio viene organizzato, e decisioni di questo tipo la legge le riserva al Consiglio comunale.

A questi interrogativi risponde il TAR Veneto con la sentenza del 19 agosto 2026 n. 1712. Il punto non è se l’amministrazione possa preferire l’appalto alla concessione, perché quella libertà i giudici non la mettono in discussione, ma chi debba compiere la scelta e quanto debba spiegarla. E la spiegazione diventa più impegnativa quando l’ente cambia strada dopo avere pubblicato un avviso.

Gestione del palazzetto dello sport, dalla manifestazione di interesse all’affidamento diretto

Il caso oggetto della sentenza riguarda la gestione di un palazzetto dello sport di proprietà comunale. Una società sportiva dilettantistica senza fini di lucro si faceva avanti e chiedeva di gestirlo in concessione, presentando un progetto di utilizzo condiviso dalle realtà sportive del territorio. La Giunta decideva di andare in quella direzione e pubblicava un avviso per raccogliere le manifestazioni di interesse.

Quel percorso, però, si interrompeva. Con una determinazione del responsabile di area, quindi con un atto del dirigente e non dell’organo politico, l’amministrazione affidava il servizio in via diretta ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), questa volta come appalto e non come concessione, a un’associazione sportiva dilettantistica che già gestiva la struttura in via temporanea e in proroga tecnica.

L’affidamento durava cinque anni, prevedeva un corrispettivo di poco inferiore alla soglia entro cui l’affidamento diretto dei servizi è ammesso e faceva partire il rapporto da una data precedente alla determinazione.

Contro quell’atto la società, che si era detta disponibile a gestire l’impianto senza contributi a carico del comune, presentava ricorso. Sosteneva che la concessione fosse stata sostituita da un appalto sottratto al confronto tra più operatori, che mancassero i presupposti eccezionali per procedere senza gara, che l’amministrazione avesse contraddetto le proprie decisioni invadendo le competenze dell’organo politico e che la scelta non fosse motivata. Contestava, infine, la violazione del principio di rotazione. Con motivi aggiunti impugnava anche i precedenti affidamenti temporanei.

Perché la gestione degli impianti sportivi comunali va di regola affidata in concessione?

La differenza tra i due modelli sta in chi corre il rischio.

Nella concessione di servizi il rischio operativo passa al gestore, che si ripaga sull’utenza con canoni e tariffe e può anche non recuperare quanto ha speso. Nell’appalto di servizi quel rischio resta al comune, che paga un corrispettivo e in cambio mantiene il controllo sulle tariffe e sulla programmazione delle attività.

Lo dicono le definizioni dell’allegato I.1 e l’art. 177 del Codice dei contratti, che lega la concessione proprio al trasferimento di un rischio operativo, dal lato della domanda, dell’offerta o da entrambi.

Che la scelta spetti all’ente lo riconosce l’art. 7 del Codice dei contratti, dedicato all’auto-organizzazione amministrativa, cioè alla libertà di decidere come procurarsi lavori, beni e servizi. Su quella libertà pesa però una preferenza di sistema, perché l’art. 15 del D.Lgs. n. 201/2022 chiede agli enti locali di favorire, dove è possibile, la concessione rispetto all’appalto, così da spostare sul gestore il rischio dell’operazione.

Gestire un impianto sportivo comunale, del resto, significa gestire un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL). Per questo l’affidamento della struttura, quale che sia la natura patrimoniale del bene, non è una concessione di beni ma una concessione di servizi (Consiglio di Stato, sentenza n. 5915/2021). Nella stessa direzione vanno la legge regionale n. 8/2015, che impone di scegliere i gestori con procedure aperte e ammette l’affidamento diretto solo dove operi un unico soggetto promotore della disciplina praticabile nell’impianto, e il regolamento comunale, costruito sul modello della concessione.

Su questo sfondo si innesta l’affidamento diretto che l’art. 50, comma 1, lettera b), del Codice dei contratti consente per servizi e forniture sotto i 140.000 euro, qui nel testo modificato dal D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo appalti).

Appalto o concessione, la scelta del modello organizzativo spetta al Consiglio comunale

Alla luce di questo quadro i giudici veneti riconoscono al comune un’ampia autonomia nell’organizzare il servizio, appalto compreso. Il problema, però, non è se l’appalto si possa usare. È chi può decidere di usarlo al posto della concessione.

Su questo la sentenza non lascia margini. Stabilire come organizzare il servizio rientra tra gli atti fondamentali che l’art. 42, comma 2, lettera e), del TUEL riserva al Consiglio comunale. Non è gestione ordinaria, e il dirigente che se ne fa carico esce dal proprio perimetro, perché l’art. 107 del TUEL affida l’indirizzo agli organi di governo e la gestione agli uffici.

I giudici si appoggiano a un precedente che aveva già detto la stessa cosa. I due modelli non stanno sullo stesso piano, perché il legislatore preferisce la concessione, e passare all’appalto cambia alla radice il modo in cui il servizio è organizzato, tanto da valere come una novazione, cioè come la sostituzione di un rapporto con un altro (TAR Lombardia, sentenza n. 757/2025).

La censura è quindi fondata, tanto più che la determinazione andava in direzione opposta alla delibera con cui la Giunta aveva scelto la concessione e la gara. Sul piano sistematico pesava, in quel precedente, anche il lato economico, perché si passava da un servizio pagato dagli utenti a uno pagato dall’ente, ed è quello che accade anche qui, dove l’appalto grava sul bilancio comunale mentre la proposta della ricorrente non chiedeva contributi.

C’è poi un secondo motivo di illegittimità, indipendente dal primo, e riguarda il modo in cui la scelta è stata spiegata. Tornare indietro dopo la delibera di indirizzo e l’avviso imponeva una motivazione puntuale, costruita su un’istruttoria vera. Bisognava dire perché l’appalto garantiva meglio la qualità del servizio e la sua apertura a tutti, e dare conto dei presupposti dell’affidamento diretto e di come era stato calcolato il valore.

Serviva anche una parola sulla manifestazione di interesse rimasta senza risposta, perché lo imponevano i principi di parità di trattamento, trasparenza, efficienza e risultato, richiamati dallo stesso regolamento comunale. Negli atti, invece, non si trova nulla di tutto questo, e l’avviso non è mai stato ritirato.

Il principio di rotazione vale per il gestore uscente dopo un affidamento d’urgenza?

Un punto, però, i giudici lo chiudono in senso opposto, osservando per completezza che la censura sulla rotazione non avrebbe potuto essere accolta.

Quel principio serve a evitare che il gestore uscente si costruisca una rendita di posizione, e nella vicenda esaminata quel rischio non c’era, perché il servizio gli era stato affidato in via d’urgenza e per un periodo molto breve, fino all’arrivo del nuovo gestore.

A far cadere l’affidamento non è stato dunque il divieto di riaffidamento, ma il difetto di competenza e di motivazione.

Determinazione a contrarre e affidamento diretto sotto soglia, che cosa va documentato

Dal punto di vista tecnico-operativo la lezione è di metodo. Un atto di indirizzo che sceglie la concessione e un avviso già pubblicato non si mettono da parte in silenzio, ma si chiudono con un provvedimento che li ritira, e la strada nuova la deve indicare l’organo competente.

C’è poi il capitolo dei documenti. La determinazione a contrarre non può limitarsi a citare la norma che permette l’affidamento diretto. Deve spiegare come si è arrivati al valore stimato, quali dati sono stati raccolti e quali criteri usati, compresa la stima di quanto la gestione può rendere quando qualcuno l’ha messa sul tavolo, e dire che fine hanno fatto le manifestazioni di interesse ricevute.

Su un aspetto la pronuncia non si esprime, perché le altre censure sono state assorbite e i motivi aggiunti dichiarati improcedibili. Resta aperto se un contributo straordinario soltanto eventuale vada calcolato nel valore del contratto, e non è una questione teorica quando l’importo sta a ridosso di una soglia.

Conclusioni operative, il perimetro dell’affidamento diretto negli impianti sportivi

In conclusione, il TAR Veneto ha accolto il ricorso nei sensi e nei limiti indicati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati.

Ciò significa che l’ordine delle mosse conta. Prima il Consiglio comunale stabilisce se il servizio va affidato con una concessione oppure comprato con un appalto, poi il dirigente attua quella scelta. D’altro canto chi pubblica un avviso crea un’aspettativa in chi risponde, e la manifestazione di interesse, che non è un’offerta, non è nemmeno un foglio da archiviare in silenzio.

Si conferma così una lettura sostanziale dei principi del Codice dei contratti, dove il risultato non è la scorciatoia che giustifica l’affidamento senza gara, ma la ragione per cui la scelta va compiuta da chi ne risponde e spiegata a chi ne subisce gli effetti. La forma del contratto, in fondo, non è un’etichetta da attaccare a una decisione già presa, ma il primo atto con cui si governa il servizio.