17/10/2014
Il controllo di legittimità può salvare il segretario comunale
Un’Associazione ha pubblicato un “Manifesto” contro la prevista abolizione della figura dirigenziale dove viene ribadita la necessità del rafforzamento della sua posizione giuridica
di Vittorio Italia
Una Associazione di Segretari comunali ha pubblicato in un sito elettronico un “Manifesto” contro la prevista abolizione del Segretario comunale, e ha sostenuto la necessità del “rafforzamento” della sua posizione giuridica.
A questo Manifesto hanno aderito dei docenti universitari e professionisti, e ciò conferma l’importanza e l’attualità del problema. Ma sia nel “Manifesto”, sia nelle adesioni (necessariamente sintetiche), non sono stati approfonditi i punti principali della questione.
Gli argomenti in sostegno
Gli argomenti in sostegno delle attuali competenze dei Segretari comunali possono essere così riassunte:
a) I Segretari garantiscono la conformità dell’azione amministrativa degli Enti locali alle leggi e ai regolamenti.
Ma questa garanzia potrebbe essere realizzata se vi fosse una “conformità” dell’azione amministrativa a leggi e regolamenti, e quindi se vi fosse un controllo sulla legittimità degli atti che compongono l’azione amministrativa, in modo che vi fosse una puntuale corrispondenza alle leggi e ai regolamenti.
b) Essi hanno la responsabilità dei controlli interni.
Ma i controlli interni, cioè i controlli che sono svolti all’interno dell’ente a opera di soggetti che fanno parte dello stesso ente, si sono rivelati poco significativi, per non dire inutili. Infatti, i controlli devono essere effettuati da soggetti “terzi”, senza alcun condizionamento, politico o personale. La difesa della responsabilità per i controlli interni è perciò una difesa fragile.
c) Essi hanno la responsabilità della “prevenzione della corruzione e della trasparenza negli enti locali”.
Questa è una funzione importante, che per essere incisiva deve tradursi nell’intervento del Segretario sul controllo di legittimità di quegli atti che presentano qualche dubbio di corruzione o di opacità. Non risulta però che tale responsabilità si sia tradotta e si traduca in un’azione costante di controllo sulla legittimità degli atti del Comune. La prevenzione della corruzione, se non vi è il controllo di legittimità, è come una rete a “maglie larghe”, che lascia sfuggire grossi “pesci”, carichi di illegittimità.
I controlli di legittimità e regolarità
Tutti gli argomenti in sostegno della posizione del Segretario comunale presuppongono l’altro importante argomento, di cui non si parla nel “Manifesto”, e che è costituito dal controllo di legittimità degli atti.
Questo controllo si svolge raccordando i singoli atti del Comune con il parametro della legittimità, stabilito dalle vigenti leggi statali e regionali. Non è un controllo facile, ma è correlato alla posizione giuridica del Segretario che si vuole mantenere e rafforzare. Solo attraverso questo controllo l’attività dell’amministrazione comunale può realizzare – secondo l’articolo 1, comma 1, dalla legge 241/1990 – il criterio della legittimità, e l’attività amministrativa è imparziale e ispirata alla buona amministrazione. Tale controllo, che può comportare anche il coinvolgimento della responsabilità del Segretario, non è stato visto con favore da parte dei Segretari comunali, che hanno invece favorito un altro tipo di controllo, il “controllo di regolarità”. Ma quest’ultimo è un falso controllo, che fa credere che è stato effettuato un controllo approfondito sugli atti del Comune, mentre non è così. Il controllo di regolarità è infatti limitato al controllo della “regolarità” dei passaggi procedimentali degli atti, e può verificarsi l’ipotesi che vi sia un atto che sia regolare nella successione temporale e logica del procedimento, ma che – nei singoli segmenti del procedimento – sia gravemente illegittimo.
Il rafforzamento della posizione giuridica
Vi è un punto del “Manifesto” contro l’abolizione dei Segretari comunali che è degno di approvazione, e che riguarda il “rafforzamento” della posizione giuridica del Segretario comunale.
Si deve però precisare che questo rafforzamento non sta nel mantenimento delle attuali competenze del Segretario. Esso consiste invece nel ripristino e nel potenziamento della funzione del controllo di legittimità su tutti gli atti che il Segretario ha occasione di vedere in sede di Giunta o di Consiglio, e tale controllo dovrebbe essere affidato al Segretario, proprio in quanto egli ha tutte quelle positive qualità che sono state indicate nel Manifesto stesso.
Questo rafforzamento non dovrebbe avvenire in modo episodico, ma deve essere un rafforzamento costante, perché vi è un “bilanciamento” di competenze, e ciò incide sulla posizione del Segretario nei confronti degli altri Dirigenti e nei rapporti con la Corte dei conti.
Si sta attendendo da molti anni un nuovo Testo unico degli Enti locali (o – il nome ha scarso significato – una nuova Carta delle autonomie), e questa dovrebbe essere la sede per una soluzione meditata della posizione del Segretario comunale.
Conclusioni
Il rafforzamento della posizione giuridica del Segretario si esprime attraverso il ripristino di funzioni “forti e significative”. Egli deve avere funzioni che siano più significative della tenuta del verbale (che in ogni collegio amministrativo può essere effettuata dal componente più giovane), e tale funzione “forte” non può essere altro che il controllo di legittimità.
In numerosi saggi e opere monografiche ho sempre espresso opinioni positive nei confronti dei Segretari, e ho quindi titolo per affermare che soltanto in questo modo il Segretario comunale non potrà essere spostato e chiuso in un cassetto, come un inutile soprammobile.
17/10/2014
