Tratto da: Sentenzeappalti 

Consiglio di Stato, sez. V, 05.01.2026 n. 57

Al riguardo, è dirimente il richiamo al recentissimo precedente della Sezione – dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare, nel caso di specie – n. 9599 del 5 dicembre 2025, le cui valutazioni bene si attagliano anche al caso attualmente in esame.
Nella previgente disciplina del d.lgs. n. 163 del 2006, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio del 28 aprile 2014, n. 27, aveva affermato, in base ad una interpretazione letterale, sistematica e teleologica, il principio secondo cui, ai sensi dell’art. 37, commi 4 e 13, nel testo antecedente alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 2-bis, lett. a), del d.l. 6 luglio 2012 n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012 n. 135), negli appalti di servizi da affidarsi a raggruppamenti temporanei di imprese non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa e la quota della prestazione di rispettiva pertinenza, essendo la relativa disciplina rimessa alle disposizioni della lex specialis di gara.
Per completezza, va ricordato che il testo originario dell’art. 37, comma 13, del d.lgs. n. 163 del 2006 stabiliva che “i concorrenti riuniti in raggruppamento temporaneo devono eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento, mentre, con le modifiche apportate nel 2012, si è circoscritta tale regola ai soli appalti di lavori”, laddove il medesimo articolo di legge, nella formulazione successiva alla novella, veniva invece a prevedere che “nel caso di lavori, i concorrenti riuniti in raggruppamento temporaneo devono eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento”.
Successivamente, sempre l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 6 del 27 marzo 2019, veniva quindi a sostenere che – in applicazione dell’art. 92, comma 2, del d.P.R. n. 207 del 2010 e con riferimento ad un appalto di lavori ed in una fattispecie in cui la regola della necessaria corrispondenza tra i requisiti di esecuzione e la quota di esecuzione era però posta (anche) dalla lex specialis di gara – la mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota dei lavori, cui si fosse impegnata una delle imprese costituenti il raggruppamento temporaneo in sede di presentazione dell’offerta, era causa di esclusione dell’intero raggruppamento, anche laddove lo scostamento fosse minimo ed anche nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme (ovvero un’altra delle imprese del medesimo) fosse in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota di lavori.
Da parte sua la Corte di giustizia dell’Unione europea, nella sentenza della Sez. IV, 28 aprile 2022, in C-642/20, ha ritenuto ostativa alla corretta applicazione della direttiva appalti n. 2014/24/UE l’art. 83, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016, il quale imponeva all’impresa mandataria del RTI di eseguire le prestazioni “in misura maggioritaria” rispetto a tutti i membri del raggruppamento, vale a dire ad eseguire la maggior parte dell’insieme delle prestazioni contemplate dall’appalto, evidenziando come la disciplina italiana contravvenisse agli obiettivi perseguiti dalla normativa UE di aprire gli appalti pubblici alla concorrenza più ampia possibile e di facilitare l’accesso delle piccole e medie imprese.
Più precisamente l’art. 63 della direttiva n. 2014/24/UE enuncia, al par. 1, che un operatore economico può, per un determinato appalto, fare affidamento sulle capacità di altri soggetti, per quanto riguarda i criteri relativi alla capacità economica e finanziaria nonché quelli relativi alle capacità tecniche e professionali e che, alle stesse condizioni, un raggruppamento di operatori economici può fare affidamento sulle capacità di partecipanti al raggruppamento o di altri soggetti; al par. 2, invece, stabilisce che, per taluni tipi di appalto, tra cui gli appalti di servizi, “le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere che taluni compiti essenziali siano direttamente svolti dall’offerente stesso o, nel caso di un’offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici […], da un partecipante al raggruppamento”.
L’art. 19, par. 2, secondo comma, della direttiva prevede quindi che gli Stati membri possano stabilire clausole standard che specifichino il modo in cui i raggruppamenti di operatori economici devono soddisfare le condizioni relative alla capacità economica e finanziaria o alle capacità tecniche e professionali di cui all’art. 58 di tale direttiva; tuttavia, si è ritenuto che l’art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50 del 2016 non si limiti a precisare il modo in cui un RTI deve garantire di possedere le risorse umane e tecniche necessarie per eseguire l’appalto, ai sensi dell’art. 19, par. 2, di detta direttiva, in combinato disposto con l’articolo 58, par.4, della stessa, ma riguardi l’esecuzione stessa dell’appalto, mentre l’art. 63, par. 2, della direttiva autorizza le amministrazioni aggiudicatrici ad esigere, per gli appalti di servizi, che taluni compiti essenziali siano svolti dall’uno o dall’altro partecipante al raggruppamento.
In tale frangente, la Corte di giustizia ha evidenziato che la volontà del legislatore unionale, conformemente agli obiettivi di cui ai Considerando 1 e 2 della direttiva de qua, consiste nel limitare ciò che può essere imposto a un singolo operatore di un raggruppamento, seguendo un approccio qualitativo e non meramente quantitativo, al fine di incoraggiare la partecipazione di raggruppamenti come le associazioni temporanee di piccole e medie imprese alle gare di appalto pubbliche.
Fatte tali premesse, essenziali ai fini dell’interpretazione della disciplina attualmente in vigore, la nuova formulazione dell’art. 68, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2023, che ha previsto la necessità che il partecipante al raggruppamento temporaneo di imprese, designato come esecutore, sia in possesso dei requisiti prescritti per la prestazione che lo stesso si è impegnato a realizzare, pone effettivamente il dubbio dell’estensione della regola di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e rispettiva quota di partecipazione al raggruppamento, al di là dei settori dei lavori, anche per gli appalti di servizi e forniture, visto il generico riferimento alla prestazione e non solo ai lavori.
Tuttavia, deve affermarsi che l’art. 68, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2023 non ha affatto introdotto, con riferimento agli appalti di servizi e forniture, il principio della necessaria corrispondenza tra i requisiti di qualificazione e le quote di partecipazione/esecuzione degli operatori economici facenti parte del raggruppamento, neppure quale regola generale suppletiva.
La lettera della legge può essere chiarita, in base ad un’interpretazione sistematica, grazie alla lettura complessiva del comma 11 e dell’intero art. 68, il cui comma 9 sancisce la responsabilità solidale di tutti i componenti del raggruppamento per l’adempimento dell’intera prestazione contrattuale.
In particolare, il comma 11 rinvia all’allegato II.12, il cui art. 30 corrisponde agli allegati di cui al precedente d.P.R. n. 207 del 2010 e pone il principio della necessaria corrispondenza tra qualificazione e prestazione di pertinenza, esattamente come in passato, limitatamente ai lavori e non ai servizi o alle forniture.
Ciò è del resto logico, posto che i servizi, come le forniture, costituiscono, in linea di principio, una prestazione unica e non scindibile, per cui i requisiti di qualificazione sono richiesti in via generale, salvo diverse specifiche previsioni della lex specialis di gara, al raggruppamento nel suo complesso, fermo restando che il soggetto esecutore, anche in caso di modifiche successive all’aggiudicazione, deve essere in possesso degli specifici requisiti prescritti per la esecuzione della prestazione.
Inoltre, è necessaria una interpretazione conforme alla disciplina unionale ed all’art. 76 Cost. Difatti, la legge delega n. 78 del 2022, all’art. 1, lett. s), ha posto tra i criteri direttivi la revisione e semplificazione del sistema di qualificazione generale degli operatori, che non consente la possibilità di innovare rispetto al passato in ordine al cumulo dei requisiti di qualificazione delle imprese partecipanti al raggruppamento (disciplina che, dunque, non avrebbe potuto essere modificata dal legislatore delegato, il quale doveva attenersi alla differenza esistente in passato tra appalti di servizi e forniture ed appalti di lavoro).
Ad abundantiam, nella relazione al d.lgs. n. 36 del 2023, in sede di commento dell’art. 68, comma 11, è stata significativamente richiamata la sentenza di Cons. Stato, V, 31 marzo 2022, n. 2367, nella quale si legge “la giurisprudenza […] ha precisato che per l’appalto di servizi (e di forniture) non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa componente il raggruppamento e la quota di prestazione di rispettiva pertinenza, ma la relativa disciplina è rimessa alla lex specialis”.
In definitiva, alla stregua dell’interpretazione sistematica dei commi 2, 4 ed 11 dell’art. 68 del d.lgs. n. 36 del 2023, per gli appalti di servizi e forniture, la regola generale suppletiva è quella del possesso del requisito di capacità tecnica in capo al soggetto collettivo nel suo insieme (esattamente come già in passato), salva specifica previsione della legge di gara che, alla luce della peculiarità della prestazione, imponga il possesso pro quota o pro parte da parte dei singoli raggruppati esecutori.
Ad ogni modo, l’art. 68, comma 11 cit. ha natura derogabile.
Difatti, ai sensi dell’art. 68, comma 4, lett. b), le stazioni appaltanti possono specificare nei documenti di gara le modalità con cui i raggruppamenti di operatori economici ottemperano ai requisiti in materia di capacità economica e finanziaria o di capacità tecniche e professionali, purché ciò sia proporzionato e giustificato da ragioni obiettive, per cui la lex specialis (se proporzionata e giustificata da motivazioni obiettive) prevale sulla norma generale.
Tale prevalenza opera sia laddove la lex specialis preveda una disciplina più severa di quella dettata dal legislatore, sia laddove, al contrario, stabilisca una disciplina meno rigida, vista la regola generale, derivante dallo steso par. 63, comma 1, della direttiva UE 2014/24, ai sensi del quale “per quanto riguarda i criteri relativi alla capacità economica e finanziaria stabiliti a norma dell’articolo 58, paragrafo 3, e i criteri relativi alle capacità tecniche e professionali stabiliti a norma dell’articolo 58, paragrafo 4, un operatore economico può, se del caso e per un determinato appalto, fare affidamento sulle capacità di altri soggetti, a prescindere dalla natura giuridica dei suoi legami con questi ultimi”.
Rientra dunque nella discrezionalità della stazione appaltante – in ipotesi – sia stabilire il fatturato necessario per la qualificazione delle imprese, sia la fissazione delle quote di qualificazione che devono essere possedute dalle imprese partecipanti ai raggruppamenti.
La natura derogabile dell’art. 68, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2023 non solo risulta coerente con il precedente comma 4, lett. b) – e, quindi, con il criterio di interpretazione sistematica – ma è imposta dall’art. 63, par. 2, della direttiva n. 2014/24, che consente alle sole amministrazioni aggiudicatrici di esigere che taluni compiti essenziali siano direttamente svolti da un partecipante al RTI (e, quindi, anche da quello che ha i corrispondenti requisiti di partecipazione), sicché la stazione appaltante deve avere la possibilità di derogare ad una diversa regola generale posta dal legislatore, che necessariamente assume valore meramente suppletivo rispetto alla lex specialis di gara.
Il requisito di capacità tecnica e professionale, consistente nell’aver svolto forniture analoghe pari ad euro 10.000.000,00 nell’ultimo triennio, risulta integrato dal RTI nel suo complesso (il valore delle commesse dell’ultimo triennio superando i 50 milioni di euro), in conformità dunque proprio con quanto previsto dall’art. 68 comma 11, del d.lgs. n. 36 del 2023, a mente de quale “I raggruppamenti e i consorzi ordinari di operatori economici sono ammessi alla gara se gli imprenditori o altro raggruppamento che vi partecipano, oppure gli imprenditori consorziati, abbiano complessivamente i requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria e alle capacità tecniche e professionali”.
(…)
Ai sensi dell’art. 68, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2013, “I raggruppamenti e i consorzi ordinari di operatori economici sono ammessi alla gara se gli imprenditori o altro raggruppamento che vi partecipano, oppure gli imprenditori consorziati, abbiano complessivamente i requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria e alle capacità tecniche e professionali”.
La norma, come è evidente, non prevede in alcun punto che ogni singolo partecipante al RTI dovesse indistintamente possedere tutte le certificazioni considerate dal bando; per contro, il raggruppamento ha potuto presentare (in allegato all’offerta) ben più delle tre certificazioni richieste dalla lex specialis (in ispecie, la certificazione UNI EN ISO 9001 “sistemi di gestione per la qualità” di Rossetti, di Saccne e di Nobile; la certificazione UNI EN ISO 37001:2016 “sistema di gestione per la prevenzione della corruzione” di Rossetti e di Nobile; la certificazione UNI EN ISO 14001:2015 “sistema di gestione ambientale” di -OMISSIS- e di -OMISSIS-, oltre a quella di Rossetti, in corso di validità al momento della presentazione dell’offerta).
Al riguardo, va ancora una volta ricordato che il “soggetto economico che intenderà partecipare alla Procedura”, cui si riferisce il par. 7.3 del disciplinare nell’individuare i requisiti di capacità tecnico-professionale degli operatori che intendessero presentare un’offerta, era (nel caso qui in esame) il raggruppamento nel suo complesso, non già le singole imprese raggruppate: solo il RTI doveva dunque presentare tutte le certificazioni richieste, il che è indiscutibilmente avvenuto.