Tratto da: ildirittoamministrativo.it

Autore: Adua Lega

Nota a sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Lazio – Sezione I Quater, 12.03.2026 n. 4630.

Abstract

L’articolo analizza la sentenza del TAR Lazio, Sezione I Quater, 12 marzo 2026, n. 4630, in materia di annotazione nel Casellario informatico ANAC a seguito di risoluzione contrattuale per grave inadempimento. La pronuncia affronta, in particolare, la natura del potere di annotazione, i limiti dell’istruttoria dell’Autorità e la qualificazione del termine di conclusione del procedimento. Il Giudice Amministrativo ribadisce che l’annotazione ha funzione meramente informativa e non implica un accertamento della responsabilità contrattuale, essendo sufficiente la verifica della non manifesta infondatezza della segnalazione. Ne deriva un’attenuazione dell’onere motivazionale nei casi tipizzati dal legislatore, tra cui la risoluzione per grave inadempimento. La sentenza afferma, inoltre, la natura sostanzialmente perentoria del termine di conclusione del procedimento ANAC, quale presidio dei principi di certezza del diritto e proporzionalità. L’arresto si inserisce nel solco di un orientamento volto a delimitare il ruolo dell’ANAC rispetto alla giurisdizione ordinaria.

1. Oggetto della pronuncia

La sentenza in commento affronta il tema relativo alla natura e agli effetti dell’atto di annotazione nel Casellario informatico ANAC, ai sensi dell’art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016 (oggi rinvenibile all’art. 222 del D. Lgs. 36/2023) ed intervenuto, specificamente, a seguito di una risoluzione contrattuale per grave inadempimento di un operatore economico.

In particolare, l’operatore aggiudicatario ricorreva al Giudice Amministrativo contestando la tempestività, la completezza e la motivazione dell’atto di annotazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, nonché la presunta violazione del Regolamento per la gestione del Casellario informatico dell’ANAC.

Nella vicenda sottoposta al vaglio del TAR si domandava, infatti, l’annullamento, previa sospensione cautelare, del provvedimento con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione aveva disposto l’annotazione del ricorrente nel Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

L’annotazione de qua traeva origine dalla risoluzione, per grave inadempimento dell’Operatore Economico – consorziata esecutrice – di un contratto pubblico (nella specie, appalto con progetto esecutivo posto a base di gara, quindi con onere dell’appaltante di redigere e predisporre il progetto stesso per l’esecuzione di lavori), la cui gestione era stata caratterizzata da significativi ritardi nell’esecuzione.

I lavori aggiudicati erano, infatti, stati avviati in data 13 luglio 2022; nel corso dell’esecuzione, l’appaltatore realizzava solo in parte l’opera appaltata, deducendo il suo materialmente impedimento di portare a compimento la prestazione.

Nel corso dell’esecuzione, nonché in sede di contestazione all’annotazione ANAC, l’aggiudicataria deduceva:

• la non autosufficienza e l’incompletezza del progetto esecutivo posto a base di gara, fatto imputabile alla Stazione Appaltante;
• i lunghi tempi di rilascio dell’autorizzazione sismica per la realizzazione della paratia perimetrale, progettata per il contenimento della viabilità esterna, trasmessa dal direttore dei lavori solo in data 3 novembre 2022, e che ebbe a determinare, così, la sospensione dei lavori per 49 giorni;
• il ritardo, della Stazione appaltante, nel corrispondere l’anticipazione contrattuale, ritardo durato oltre 120 giorni, in luogo dei 15 giorni massimi, previsti dalla normativa vigente. Ciò determinava, in definitiva, un’ulteriore sospensione di 34 giorni.

A causa dell’inadempimento, la consorziata diveniva destinataria di un atto di risoluzione, ex art. 108, comma 4, D. Lgs. n. 50/2016, da parte della Stazione appaltante.

Quest’ultima, in applicazione del disposto normativo di cui all’art. 213, comma 10, D. Lgs. n. 50 del 2016 (oggi contenuto nell’art. 222 D. Lgs. 36/2023), in data 15 luglio 2024, effettuava la Segnalazione ANAC; l’Autorità destinataria avviava il procedimento, ai sensi dell’art. 213, commi 8 e 10, D. Lgs. n. 50/2016 comunicando alla ricorrente, nonché alle altre imprese ausiliarie componenti il raggruppamento affidatario, l’avvio del procedimento di annotazione, con contestuale concessione alle parti del termine di 30 giorni per il deposito di memorie difensive.

La ricorrente produceva, in data 1° ottobre 2024, le proprie deduzioni scritte, rappresentando l’insussistenza dei presupposti per l’annotazione nel Casellario informatico.

All’esito del procedimento amministrativo, l’ANAC comunicava alla ricorrente e al consorzio appaltatore il provvedimento di annotazione, ex art. 213, comma 10, D. Lgs. n. 50/2016.

Avverso tale provvedimento insorgeva, dinanzi il TAR, la consorziata, fondando il ricorso sui seguenti motivi: violazione e falsa applicazione dell’art. 213 del D. Lgs. n. 50 del 2016; violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 2, lett. a), e dell’art. 17, comma 2, del Regolamento per la gestione del Casellario informatico; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.

Deduceva, altresì, l’eccesso di potere per carenza di motivazione, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, il ritardo nell’avvio del procedimento amministrativo, la carenza di motivazione ed il difetto del dovuto contraddittorio procedimentale.

 

2. Il contesto normativo: Casellario informatico e potere di annotazione

Il Casellario informatico, istituito presso l’ANAC già sotto la vigenza del D. Lgs. 163/2006 e successivamente disciplinato dall’art. 213, comma 10, del D. Lgs. 50/2016, è oggi confluito nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, regolata dagli artt. 221–222 del D. Lgs. 36/2023.

Ad esplicare ulteriormente il campo applicativo della normativa vigente concorre, ancora, il Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici di cui alla delibera ANAC n. 861 del 02.10.2019, come modificato con delibera n. 721/2020.

All’art. 8, lett. b), detto Regolamento, infatti, specifica che l’iscrizione nel Casellario deve avvenire per le notizie, le informazioni ed i dati emersi nel corso di esecuzione dei contratti pubblici, relativi a:

• provvedimenti di risoluzione del contratto per grave inadempimento, anche se contestati in giudizio;
• provvedimenti di applicazione delle penali o altri provvedimenti di condanna al risarcimento del danno o sanzioni di importo superiore, singolarmente o cumulativamente con riferimento al medesimo contratto, all’1 % del suo importo;
• altri comportamenti sintomatici di persistenti carenze professionali.

Quanto all’iter del procedimento che dà luogo all’annotazione nel casellario, questo è incardinato dalla Stazione Appaltante che ha l’onere di effettuare la segnalazione all’ANAC entro il termine ordinatorio di 30 giorni dalla conoscenza del fatto utile all’iscrizione.

Da tale momento, si apre una fase preistruttoria, della durata di un periodo massimo di 90 giorni, seguita dalla fase istruttoria, della durata di 180 giorni, durante la quale è svolta un’analisi approfondita della vicenda e che implica l’instaurazione del contraddittorio con l’operatore.

 

3. La decisione del TAR: a) la natura del termine di conclusione del procedimento ANAC

Il TAR, nel caso in esame, ha ritenuto infondato il ricorso dell’operatore aggiudicatario rispetto a tutte le eccezioni dispiegate.

Ha, in particolare, dedotto l’infondatezza della censura relativa all’inadeguatezza del termine assegnato, dall’ANAC, per le deduzioni di parte ricorrente e di quella inerente alla violazione dei termini procedimentali.

Quanto al primo profilo, il Decidente ha infatti osservato che l’assunta inadeguatezza del termine risultava smentita dalle note difensive di parte ricorrente attraverso le quali ha replicato ampiamente alla nota di avvio del procedimento notificata dall’ANAC. Di talché, la partecipazione procedimentale – contrariamente a quanto dedotto in ricorso –non poteva che dirsi garantita.

Quanto, invece, alla questione inerente alla violazione dei termini procedimentali, il TAR ha rinvenuto, preliminarmente, la correttezza della normativa adoperata dall’Autorità: trattandosi, infatti, di appalto aggiudicato in base al D. Lgs. n. 50/2016, era stato correttamente applicato, al caso di specie, il Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici, di cui alla delibera ANAC n. 861 del 02.10.2019, come modificato con delibera n. 721/2020.

Nel merito dell’eccezione ha poi osservato che, come da ormai granitica giurisprudenza^[1], il termine di conclusione del procedimento, ex art. 213, comma 10, D. Lgs. n. 50/2016, pari a 180 giorni, ha natura perentoria.

Ha, sul punto, valorizzato due fondamentali elementi: da un lato, la particolare ampiezza di tale termine (180 giorni, pari a sei volte l’ordinario termine per la conclusione del procedimento di cui all’art. 2, legge n. 241/1990) e, dall’altro, la sua collocazione, a valle, di un procedimento che può scandirsi, di regola, per un arco di tempo molto lungo, pari a poco meno di un anno (tenuto conto delle fasi preistruttoria, che consta di un periodo di 90 giorni e istruttoria, per un totale pari a circa 270 giorni).

Osserva, con dovuta oculatezza, il Decidente, che un provvedimento di annotazione che intervenisse dopo lungo tempo dai fatti oggetto di segnalazione recherebbe all’operatore economico un pregiudizio significativamente sproporzionato rispetto all’utilità che, invece, deriverebbe alle Stazioni appaltanti dall’annotazione.

Si adduce, infatti, sul punto che la rilevanza delle notizie ai fini della valutazione ex art. 80, comma 5, lett. c, D. Lgs. n. 50/2016 è, di regola, inversamente proporzionale alla loro risalenza nel tempo considerata, peraltro, l’impossibilità di valutare i fatti antecedenti al triennio^[2].

A scardinare tale conclusione non contribuirebbe nemmeno l’assenza di una specifica previsione legislativa atta a conferire, al termine di conclusione del procedimento, natura perentoria.

Ed infatti, ammettere la sussistenza di una potestà sanzionatoria sganciata da un termine finale di esercizio significherebbe riconoscere la possibilità di declinare, in certi casi, a fondanti principi del diritto amministrativo, quali il principio di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.), il principio di tutela della certezza dei rapporti giuridici ed i principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Il Consiglio di Stato, a tal proposito, ha infatti affermato che “benché l’art. 17 del Regolamento ANAC non qualifichi espressamente come ‘perentorio’ il termine di conclusione del procedimento, non appare concludente l’argomento per cui, nel silenzio della legge, non vi sarebbe perentorietà del termine, dovendosi rilevare che l’esercizio di una potestà sanzionatoria non può restare esposta sine die all’inerzia dell’autorità preposta al procedimento. Ciò in quanto, seguendo tale tesi, si rimetterebbe alla discrezionalità del Dirigente la possibilità di allungare sine die il procedimento, consentendogli, in ipotesi, anche di attendere oltremodo di assumere la decisione, così di fatto neutralizzando la perentorietà del termine di chiusura del procedimento, perentorietà che, in quanto collegata all’iscrizione nel casellario, che causa effetti pregiudizievoli all’operatore economico, va desunta dai principi del procedimento amministrativo ispirati all’interesse pubblico”^[3].

Ancora più di recente, la medesima Sezione del TAR decidente aveva avuto modo di rimarcare che “l’attitudine cumulativa dei termini di cui agli artt. 12 e 17 del Regolamento A.n.a.c., nonché il carattere di perentorietà ascrivibile alla somma dei due termini fissati per le due fasi del procedimento, preistruttoria (90 giorni) e istruttoria (180 giorni), va considerato che l’art. 16 del citato Regolamento A.n.a.c. prevede la possibilità di sospendere il decorso dei detti termini (per un periodo massimo di 90 giorni), a condizione che, a monte, vi sia stata una comunicazione dell’avvio del procedimento.”^[4].

Alla stregua dell’interpretazione ermeneutica fornita, il TAR ha ritenuto, nel caso di specie, la correttezza della segnalazione della Stazione Appaltante (risalente al 15.07.2024 a fronte della data di definitiva risoluzione contrattuale, del 16.06.2024) non dovendo tenersi, in ogni caso, conto del tempo impiegato dalla Stazione appaltante a segnalare il caso all’ANAC in ragione della natura ordinatoria del termine dei 30 giorni assegnatole per tale incombente.

 

4. La decisione del TAR: b) onere istruttorio e motivazionale dell’ANAC

Avuto riguardo alle restanti censure del ricorso, specificamente quelle relative al mancato assolvimento di un adeguato iter istruttorio ed al deficit motivazionale insito nella pronuncia dell’ANAC, il Collegio ha osservato quanto segue.

Posto, infatti, che tra gli atti idonei a confluire nel Casellario informatico figura, all’art. 8, comma 2, del Regolamento per la gestione del Casellario informatico dell’ANAC, sezione B), tra gli altri: “i) provvedimenti di risoluzione del contratto per grave inadempimento, anche se contestati in giudizio; ii) provvedimenti di applicazione delle penali o altri provvedimenti di condanna al risarcimento del danno o sanzioni di importo superiore, singolarmente o cumulativamente con riferimento al medesimo contratto, all’1 % del suo importo; iii) altri comportamenti sintomatici di persistenti carenze professionali”, in ordine all’obbligo di motivazione circa l’utilità della notizia, ha ribadito la sussistenza del principio dell’alleggerimento della motivazione nelle ipotesi riscontranti “fatti rilevanti quali illeciti professionali gravi, poiché rispetto ad essi il legislatore ha già effettuato a monte una valutazione in termini di ‘utilità’ della annotazione.”^[5].

Nel novero degli “illeciti professionali gravi” rientrano le ipotesi di risoluzione contrattuale per grave inadempimento; il Collegio ha, in proposito, evidenziato che “nell’esercizio del potere di annotazione, l’Autorità è tenuta ad apprezzare la non manifesta infondatezza dei fatti oggetto di segnalazione oltreché la loro utilità in considerazione delle finalità per cui è istituito il Casellario”^[6].

Tale precisazione, a ben vedere, non è di poco momento: essa piuttosto affronta trasversalmente anche il tema relativo alla natura del potere dell’Autorità in occasione dell’annotazione ex art. 213, comma 10, D. Lgs. n. 50/2016. Ritenere, infatti, sufficiente un apprezzamento di non manifesta infondatezza dei fatti oggetto della segnalazione ha, come precipitato logico, l’esclusione di qualsivoglia potere di accertamento sulla sussistenza dell’inadempimento.

Oggetto dell’annotazione, infatti, non è l’esistenza, in sé, dell’inadempimento, ma l’accertamento, da parte dell’Autorità, dell’avvenuta emanazione, o meno, di un provvedimento di risoluzione restando, invece, “escluso che la stessa possa sostituirsi al giudice competente a valutare nel merito la sussistenza dell’inadempimento, attività che –com’è evidente – esula dal corretto esercizio del potere di annotazione.”^[7].

Evidenza il Collegio che l’ANAC non riveste un ruolo arbitrale, “non essendo possibile affidarle con la prospettazione di una versione dei fatti – o di un’interpretazione della disciplina normativa e negoziale che regola il rapporto contrattuale – diversa da quella fatta propria dal committente, il compito di accertare l’inesistenza o la non imputabilità dell’inadempimento, nella maggior parte dei casi definibile solo all’esito di complesse indagini istruttorie, dell’analisi di copiose produzioni documentali e di perizie tecniche, di competenza del giudice ordinario, a meno che non dimostri, offrendo nitide prove o argomentazioni in tal senso, che l’amministrazione è incorsa in un utilizzo “abnorme”, cioè manifestamente irragionevole o sproporzionato, del potere di risoluzione. D’altra parte, alla luce dei principi ricavabili dall’art. 2, co. 1, seconda parte, della l. 241/1990, un giudizio di “manifesta infondatezza della segnalazione” sembra postulare che le ragioni dell’operatore economico segnalato possano essere apprezzate sulla base di un’unica questione di fatto o di diritto, senza dover risolvere intricate vicende contenziose o effettuare tortuose operazioni ermeneutiche.”^[8].

In altri termini, il Collegio ha ritenuto la non attribuibilità, all’ANAC, nella sua competenza di tenuta del Casellario, del compito di stabilire quale delle versioni proposte dai contraenti, dopo la risoluzione contrattuale, sia quella da reputare maggiormente attendibile, trattandosi di un compito attribuito al giudice ordinario di rito civile, in caso di contenzioso sulla risoluzione contrattuale.

“L’opposta soluzione comporterebbe una sovrapposizione di ruoli (tra l’Autorità e l’autorità giurisdizionale ordinaria) che non trova fondamento nella funzione attribuita al Casellario, consistente nella predisposizione di una banca-dati intesa a offrire informazioni sulle imprese che stipulano contratti ad esito infausto con la pubblica Amministrazione”.^[9].

Ciò chiarito in ordine al quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il Collegio ha ritenuto infondati anche i motivi di ricorso con i quali parte ricorrente lamentava che l’ANAC non avrebbe istruito adeguatamente, né motivato a sufficienza, l’annotazione nel Casellario.

Ha infatti osservato che, costituendo la risoluzione del contratto una fattispecie tipica di annotazione, come tale prefigurata dallo stesso legislatore, la decisione dell’ANAC di procedere alla pubblicazione nel Casellario può essere supportata da una motivazione “attenuata”^[10], che si limiti a dar conto della “non manifesta infondatezza” della notizia segnalata, ai sensi dell’art. 18 del Regolamento, in quanto, nel caso delle risoluzioni contrattuali, l’utilità della notizia è in re ipsa^[11].

Un esiguo margine di valutazione per l’ANAC sussiste, invece, rispetto alle segnalazioni aventi ad oggetto le risoluzioni contrattuali, allorché queste siano “abnormi”, cioè affette da vizi gravi e manifesti come errori grossolani (e documentati in atti amministrativi) del committente o, comunque, evidenti anomalie, tradite da posizioni ondivaghe e contraddittorie (anche in questo caso rigorosamente espresse in atti amministrativi), nella gestione del rapporto contrattuale, in quanto “sintomatiche di una formazione non lineare della volontà procedimentale del committente pubblico e, pertanto, di una violazione del canone del corretto e razionale svolgimento delle procedure”^[12].

L’unico caso nel quale l’ANAC sarebbe tenuta ad archiviare la segnalazione di una risoluzione contrattuale si verificherebbe ove quest’ultima risultasse manifestamente infondata, cioè quando ricorra l’immediata percepibilità, senza approfondimenti istruttori, di una questione di fatto o di diritto dotata di particolare forza persuasiva, che sovrasta, sul piano logico e argomentativo, tutti gli altri elementi di valutazione, imprimendo una recisa direzione al percorso di formazione della decisione amministrativa.

Nel caso di specie, la segnalazione della Stazione appaltante non risultava manifestamente infondata: la ricorrente, infatti, non negava la prolungata sospensione dei lavori appaltati, da cui poi sarebbe discesa la risoluzione contrattuale, benché ascrivesse, alla Stazione appaltante, le cause dei ritardi che hanno dato luogo alla risoluzione. Non era dunque possibile ravvisare alcun indizio di abnormità del provvedimento di annotazione.

 

5. Conclusioni

La sentenza in commento conferma che il potere di annotazione nel Casellario informatico (oggi, ex artt. 221-222 d.lgs. 36/2023) ha natura amministrativa ed informativa, con la conseguenza che l’ANAC non può essere chiamata ad accertare la fondatezza sostanziale dell’inadempimento contrattuale, ma unicamente a verificare la non manifesta infondatezza della segnalazione e la sua rilevanza ai fini della trasparenza del mercato.

Da ciò discendono tre corollari fondamentali:

• sussistenza di un limite funzionale del sindacato ANAC: l’Autorità non può sostituirsi al Giudice ordinario nella valutazione della legittimità della risoluzione contrattuale, dovendo arrestarsi a un controllo estrinseco e non pieno del fatto segnalato;
• motivazione attenuata: nelle ipotesi tipizzate dal legislatore – quale la risoluzione per grave inadempimento – l’utilità dell’annotazione è in re ipsa; sicché è sufficiente una motivazione che dia conto della non manifesta infondatezza della notizia;
• perentorietà dei termini procedimentali ANAC: il termine di conclusione del procedimento assume natura sostanzialmente perentoria, quale presidio dei principi di certezza del diritto e dei rapporti giuridici, proporzionalità e buon andamento, evitando che effetti pregiudizievoli per l’operatore economico possano protrarsi sine die.

In definitiva, la decisione rafforza una ricostruzione del Casellario come strumento di trasparenza e circolazione delle informazioni, e non come sede di accertamento della responsabilità contrattuale: un sistema nel quale la tutela dell’operatore economico non si gioca, né tantomeno si esaurisce, nella fase dell’annotazione, ma resta demandata al giudizio civile sulla legittimità della risoluzione contrattuale.

 

 

 

[1] TAR Lazio, Sez. I quater, n. 12061/2023.

[2] Cit., TAR Lazio Roma n. 12061/2023.

[3] Cfr.: Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 2022, n. 5189.

[4] Cfr.: TAR Lazio I quater, 6 marzo2025, n. 4815.

[5] Cfr.: TAR Lazio I, n. 4107/2021; TAR Lazio I-quater, 13 maggio 2022 n. 6032; Idem, 1 dicembre 2023 n. 18068; Idem, 12 luglio 2024 n. 10205.

[6] Cfr. TAR Lazio, sez. I, 23 marzo 2021, n. 3535.

[7] Cfr. TAR Lazio, I, 31 dicembre 2020, n. 14186; TAR Lazio I-quater, n. 6032/2022.

[8] cfr.: TAR Lazio sez. I-quater, 10 marzo 2025 n. 1005.

[9] Sentenza in commento TAR Roma, 12.03.2026 n. 4630

[10] Cfr., ex multis, TAR Roma I-quater, 1° dicembre 2023 n. 18068; Idem, 28 marzo 2023, n. 5326.

[11] Cfr.: Cons. Stato V, 25 novembre 2025 n. 9226.

[12] Cfr.: Cons. Stato V, 31 ottobre 2025 n. 8471, che cita e condivide le corrispondenti riflessioni fatte da TAR Roma I-quater, 4 novembre 2024 n. 19343