La recente deliberazione n. 293/2025 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) n. 293/2025, emessa in seguito ad irregolarità riscontrate nella gestione di un appalto per il servizio di custodia di cani randagi, offre un’analisi approfondita su due istituti giuridici di fondamentale importanza nel diritto dei contratti pubblici: la ripetizione del servizio e la proroga contrattuale. L’Autorità, nel suo esame, ha evidenziato una serie di criticità procedurali e sostanziali che minano i principi cardine dell’evidenza pubblica.

La ripetizione dei servizi analoghi

La ripetizione del servizio, istituto di derivazione comunitaria, rappresenta una fattispecie eccezionale che consente ad una stazione appaltante di riaffidare una prestazione analoga, non necessariamente identica, al medesimo operatore economico già aggiudicatario del contratto iniziale. Questa facoltà, attualmente disciplinata dall’art. 76, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023, è subordinata a rigorose condizioni giuridiche e procedimentali.

L’ANAC, nell’istruttoria relativa all’appalto in questione, ha rilevato che l’amministrazione non ha rispettato i presupposti essenziali per l’applicazione di tale istituto. In particolare, è emerso che:

• mancata programmazione iniziale: la facoltà di procedere alla ripetizione dei servizi non era stata espressamente prevista e pianificata fin dall’indizione della gara originaria, contravvenendo a uno dei vincoli più stringenti della normativa. La clausola esplicita nel bando di gara è un prerequisito imprescindibile;
• violazione dei limiti temporali: l’art. 76, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che il nuovo affidamento debba avvenire entro 3 anni dalla stipula del contratto iniziale. Nel caso analizzato, il servizio è stato riaffidato ininterrottamente per diversi anni, configurando una prassi illegittima di reiterazione;
• identità soggettiva dell’aggiudicatario: La disposizione normativa impone che l’affidamento sia conferito all’operatore economico che è stato aggiudicatario del contratto iniziale. Nel caso in esame, il primo affidamento era stato assegnato ad un soggetto giuridico diverso da quello che ha beneficiato delle successive ripetizioni, sebbene quest’ultimo ne fosse il mero mandatario. L’ANAC ha ribadito che l’identità del soggetto giuridico deve essere intesa nella sua composizione definita in sede di gara, senza possibilità di subentri o variazioni.

L’Autorità ha inoltre sottolineato che le motivazioni addotte dall’ente per giustificare la reiterazione degli affidamenti, limitate all’esigenza di assicurare la continuità del servizio, non possono in alcun modo sanare le violazioni normative. La ripetizione del servizio, al pari di altre forme di prosecuzione contrattuale, ha natura eccezionale e non può essere utilizzata per sopperire a carenze di programmazione. La mancanza dei presupposti procedurali e la conseguente illegittimità del procedimento prevalgono su qualsiasi considerazione di merito, conformemente a quanto già espresso dall’ANAC nella Delibera n. 27 del 25 gennaio 2023.

Le criticità relative alla proroga contrattuale

La delibera ANAC si è soffermata anche sull’uso improprio della proroga contrattuale. La proroga è uno strumento eccezionale e non una prassi ordinaria, utilizzabile solo in condizioni strettamente definite. In particolare, l’Autorità ha distinto due tipologie di proroga:

• proroga programmata (art. 120, comma 10, D.Lgs. n. 36/2023): già prevista e quantificata negli atti di gara, è un’opzione esercitabile entro i limiti di durata e importo;
• proroga tecnica (art. 120, comma 11, D.Lgs. n. 36/2023): strumento eccezionale e temporaneo, legittimo solo se la stazione appaltante ha già avviato una nuova procedura di scelta del contraente, ma si trova nell’oggettiva impossibilità, per cause non imputabili, di completarla nei tempi previsti.

In entrambi i casi, la proroga deve essere finalizzata unicamente a garantire la continuità del servizio per il periodo strettamente necessario all’aggiudicazione di una nuova gara. L’assenza di un’adeguata motivazione e il mancato rispetto delle condizioni necessarie trasformano la proroga in un affidamento diretto illegittimo, in palese violazione dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. L’uso reiterato o non motivato della proroga è sintomo di una programmazione carente e di una gestione inefficace dell’attività contrattuale.

L’Importanza della progettazione preliminare

Infine, l’ANAC ha posto l’accento sulla fondamentale importanza della fase di progettazione preliminare, prevista dall’art. 41, comma 12, del D.Lgs. n. 36/2023. Questa fase, che nei servizi si articola in un unico livello, è il pilastro su cui si fonda l’intera procedura di selezione del contraente.

Una progettazione accurata consente alla stazione appaltante di:

• definire con precisione le caratteristiche tecniche ed economiche della prestazione richiesta;
• determinare il valore economico dell’appalto attraverso un’analisi approfondita dei parametri di mercato e delle esperienze analoghe, evitando di basarsi su valori storici o meramente riproduttivi;
• garantire il rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e parità di trattamento;
• assicurare la qualità del servizio in linea con l’interesse pubblico perseguito.

Il mancato svolgimento di una corretta progettazione mina la legittimità e l’efficacia dell’intero processo di affidamento, esponendo l’amministrazione a gravi rischi di contenzioso e sanzioni.