Tratto da: Lavori Pubblici

Quando un intervento di recupero del sottotetto incide in modo limitato sull’aspetto esteriore di un edificio, quale procedura paesaggistica deve essere attivata? È sufficiente il richiamo alla natura “minore” delle opere per invocare la procedura semplificata? E, soprattutto, quando può dirsi formato il silenzio assenso della Soprintendenza e quando, invece, questo resta escluso?

Il recupero abitativo dei volumi esistenti è uno degli strumenti più coerenti con gli obiettivi di rigenerazione urbana e di contenimento del consumo di suolo. Nei contesti vincolati, la situazione è resa più complessa da valutazioni paesaggistiche non sempre omogenee, in cui a rilevare non è tanto l’ammissibilità dell’intervento in astratto, quanto la corretta gestione del procedimento e la qualità della motivazione del diniego.

L’introduzione del d.P.R. n. 31/2017, con la distinzione tra interventi esclusi, semplificati e ordinari, ha contribuito a ridefinire il quadro procedurale, ma non ha eliminato le incertezze applicative. Al contrario, ha spesso spostato il conflitto sul terreno della qualificazione dell’istanza e dei termini procedimentali, con un contenzioso sempre più concentrato sul rapporto tra privato, Comune e Soprintendenza.

È in questo scenario che si colloca la sentenza del TAR Campania, sez. Salerno, 20 gennaio 2026, n. 126: una decisione che, prendendo le mosse da un intervento di recupero del sottotetto in area vincolata, affronta due profili di grande rilevanza operativa mettendo al centro i limiti all’operatività del silenzio assenso e gli obblighi motivazionali che gravano sull’amministrazione nel giudizio di compatibilità paesaggistica.

Questioni che toccano direttamente il lavoro quotidiano di progettisti e tecnici e che meritano di essere lette con attenzione, al di là del singolo caso deciso.

La controversia trae origine da un intervento di ristrutturazione edilizia con recupero abitativo del sottotetto, progettato su un immobile ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

L’intervento prevedeva modifiche contenute e circoscritte all’involucro edilizio, consistenti nella realizzazione di un terrazzo a tasca in copertura e l’inserimento di finestre a raso sul tetto, funzionali all’abitabilità dei locali sottotetto ma visibili dall’esterno.

A fronte della richiesta di titolo edilizio, il proprietario presentava anche istanza di autorizzazione paesaggistica, che veniva istruita secondo il procedimento ordinario.

Nel corso dell’iter, il Comune trasmetteva la documentazione alla Soprintendenza, la quale esprimeva un parere negativo, peraltro reso oltre i termini procedimentali, come riconosciuto dallo stesso ente locale.

Sulla base di tale parere, l’Amministrazione aveva adottato il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, fondandolo essenzialmente su tre ordini di argomentazioni:

• l’elevato impatto paesaggistico delle nuove opere in copertura;
• le presunte specificità architettoniche dell’edificio, ritenuto espressivo dell’edilizia storica tradizionale;
• il rischio che l’intervento potesse costituire un precedente per ulteriori trasformazioni analoghe, compromettendo la salvaguardia del contesto.

Da qui il ricorso, sostenendo che l’intervento rientrasse tra quelli riconducibili alla procedura paesaggistica semplificata di cui al d.P.R. n. 31/2017 e che, per effetto del decorso dei termini, il parere favorevole della Soprintendenza dovesse ritenersi acquisito per silenzio assenso.

Non solo: il diniego sarebbe stato generico, non ancorato alle reali caratteristiche dell’edificio e del contesto e privo di un effettivo accertamento del disvalore paesaggistico dell’intervento.

È su questi due piani – procedimentale e motivazionale – che si sviluppa il ragionamento del TAR, con esiti differenziati ma entrambi di grande interesse operativo per la pratica edilizia e paesaggistica.

La vicenda esaminata dal TAR Campania si colloca all’interno di un impianto normativo stratificato, nel quale convivono regole di tutela sostanziale del paesaggio e discipline procedimentali differenziate, non sempre di immediata lettura operativa.

Il riferimento di base resta l’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), che disciplina l’autorizzazione paesaggistica quale atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio.
La norma affida alla Soprintendenza una funzione di valutazione tecnica vincolante, da esercitare entro termini prestabiliti, a garanzia sia della tutela del bene paesaggistico sia della certezza dei procedimenti.

A questo impianto si è innestato il d.P.R. n. 31/2017, che ha introdotto una classificazione degli interventi in tre grandi categorie:

• interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica (Allegato A);
• interventi assoggettati a procedimento semplificato (Allegato B);
• interventi soggetti a procedimento ordinario, residuali rispetto ai precedenti.

Per gli interventi rientranti nell’Allegato B, il regolamento prevede un iter più snello, caratterizzato da termini ridotti e da una scansione procedimentale più stringente, proprio in ragione della minore incidenza paesaggistica delle opere.

È in questo contesto che assume rilievo il tema del silenzio assenso. Nella procedura semplificata, il mancato rilascio del parere della Soprintendenza nei termini può condurre, a determinate condizioni, alla formazione dell’assenso, con effetti diretti sull’esito del procedimento.

Diversa è, invece, la disciplina dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria, che continua a essere regolata dai termini e dalle modalità previste dal Codice dei beni culturali, senza automatismi facilmente invocabili.

A fare da sfondo, ma con un peso tutt’altro che secondario, vi è poi la legge n. 241/1990, e in particolare l’art. 1, comma 2-bis, che impone a pubblica amministrazione e privati di improntare i propri rapporti ai principi di buona fede e collaborazione.

È proprio l’intreccio tra qualificazione dell’intervento, forma e contenuto dell’istanza e scelta del procedimento attivato che, nel caso in esame, si è focalizzato il giudizio del TAR, soprattutto quando il contenzioso non riguarda tanto l’ammissibilità sostanziale dell’opera, quanto la corretta gestione dell’iter autorizzatorio.

Su questo terreno si innesta il primo snodo centrale affrontato dalla sentenza: se e in che limiti il silenzio assenso possa essere invocato quando l’istanza è stata presentata e trattata come autorizzazione paesaggistica ordinaria.

Una delle censure centrali riguardava la presunta formazione del silenzio assenso sul parere della Soprintendenza, assumendo che l’intervento rientrasse tra quelli soggetti a procedura paesaggistica semplificata ai sensi dell’Allegato B del d.P.R. n. 31/2017.

Il TAR ha evidenziato come il ricorrente avesse richiesto un’autorizzazione paesaggistica ordinaria, senza alcun riferimento alla procedura semplificata né all’Allegato B. L’amministrazione ha quindi istruito la pratica applicando correttamente i termini del procedimento ordinario di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.

In questo contesto, non è consentito invocare ex post i termini più brevi del d.P.R. n. 31/2017 per sostenere l’intervenuta formazione dell’assenso. Una simile pretesa contrasta con i principi di buona fede e collaborazione sanciti dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, oltre che con il divieto di comportamenti contraddittori e con il principio di auto-responsabilità del privato.

Il silenzio assenso proprio della procedura semplificata non può operare quando il procedimento attivato è quello ordinario, a prescindere dalla possibile riconducibilità dell’intervento alle categorie dell’Allegato B.

Se sul piano procedimentale il TAR non accoglie le doglianze del ricorrente, l’esito è diametralmente opposto sul versante motivazionale.

Il Collegio richiama un principio ormai consolidato: il giudizio di compatibilità paesaggistica non può risolversi in un’affermazione apodittica, ma deve esprimere un apprezzamento comparativo tra l’intervento proposto e i valori tutelati dal vincolo, calato nel contesto concreto.

In questa prospettiva, il diniego dell’autorizzazione paesaggistica deve fondarsi su una motivazione che descriva in modo puntuale:

• le caratteristiche dell’edificio interessato (dimensioni, forme, materiali, colori);
• il contesto paesaggistico ed edilizio circostante, anche in relazione ad altri immobili presenti;
• il rapporto visivo tra intervento e ambiente, chiarendo in che termini l’opera incida sull’equilibrio paesaggistico.

Nel caso esaminato, secondo il TAR, questo schema motivazionale non è stato rispettato.

L’affermazione secondo cui l’inserimento del terrazzo a tasca e delle finestre in copertura avrebbe determinato un “elevato impatto paesaggistico” è stata ritenuta generica e standardizzata, priva di un’effettiva analisi delle specificità dell’intervento e del luogo.

Analoghe carenze sono state riscontrate nel richiamo alle presunte specificità architettoniche dell’edificio, descritto come immobile di antica costruzione, pur in assenza di un vincolo diretto. Il TAR sottolinea come tali affermazioni, se non supportate da un formale regime di tutela e da un’istruttoria puntuale, non possano da sole giustificare il diniego.

Neppure regge, secondo il Collegio, il riferimento al rischio di impatti cumulativi futuri, evocato in modo astratto, senza un concreto collegamento con il contesto edilizio reale. Dalla documentazione versata in atti emergeva, al contrario, la presenza di interventi analoghi nelle immediate vicinanze, elemento che l’amministrazione non aveva adeguatamente considerato.

In definitiva, il diniego comunale – e, a monte, il parere della Soprintendenza – non illustrano in modo intelligibile le ragioni di incompatibilità paesaggistica, limitandosi a formule di stile e a richiami generici al vincolo.

È su questa base che il giudice ritiene non assolto l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione, con conseguente accoglimento del ricorso.

Il ricorso è stato accolto, con annullamento del diniego di autorizzazione paesaggistica. Il giudice, pur respingendo le doglianze sul silenzio assenso e sulla procedura semplificata, ha ritenuto illegittimo il modo in cui l’amministrazione ha esercitato la propria discrezionalità tecnica sul piano valutativo.

Dal punto di vista operativo, la pronuncia consegnaalmeno quattro indicazioni chiare:

• la qualificazione dell’istanza è decisiva: se si attiva un procedimento ordinario, non è possibile invocare successivamente i termini e gli effetti della procedura semplificata;
• il silenzio assenso in materia paesaggistica non opera in via automatica, ma solo all’interno del corretto perimetro procedimentale;
• il diniego paesaggistico deve essere motivato in modo puntuale e concreto, con riferimento alle caratteristiche dell’edificio, del contesto e dell’impatto visivo reale dell’intervento;
• formule generiche, richiami astratti al vincolo o al rischio di precedenti non sono sufficienti a sorreggere un provvedimento negativo.

La decisione conferma, in definitiva, che la tutela del paesaggio non può tradursi in valutazioni stereotipate o difensive, ma deve misurarsi con un’istruttoria effettiva e con una motivazione verificabile, anche nei casi d recupero dell’esistente.