Tratto da: Lavoripubblici
Un fabbricato realizzato con distanze diverse dal titolo edilizio può essere “sanato” con atti successivi? Il certificato di abitabilità o agibilità può dimostrare la regolarità urbanistica dell’immobile? Dopo anni dall’abuso edilizio, il Comune può ancora ordinare la demolizione o si forma un legittimo affidamento?
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1362 del 20 febbraio 2026 che affronta una questione che ogni tecnico (sia libero professionista che operante all’interno della P.A.) si è trovato almeno una volta a gestire. Quando ci si confronta con difformità molto datate, infatti, si entra in un terreno scivoloso, in cui si intrecciano ricostruzione dei fatti, norme che si sono succedute nel tempo e convinzioni spesso non corrette.
La vicenda ha preso le mosse da un’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino adottata dal Comune nei confronti di un fabbricato realizzato in difformità rispetto alla concessione edilizia rilasciata in origine. Non si era, quindi, in presenza di un intervento totalmente privo di titolo, ma di un’opera che, pur autorizzata, era stata eseguita in modo diverso rispetto a quanto assentito.
Il punto che il Consiglio di Stato ha considerato pacifico è molto semplice nella sua impostazione, ma decisivo nelle conseguenze: il fabbricato era stato autorizzato nel 1981 con una precisa indicazione delle distanze dai confini, pari a cinque metri su entrambi i lati, mentre nella realtà l’edificio è stato costruito a distanze inferiori, circa 4,45 metri da un lato e 3,96 dall’altro, con la conseguenza che la porzione realizzata in difformità rispetto a quelle distanze è rimasta priva di copertura edilizia e quindi abusiva.
Il TAR aveva già respinto il ricorso dei proprietari e, in appello, sono state riproposte diverse linee difensive, tra loro anche eterogenee, che hanno spaziato dalla concessione edilizia rilasciata nel 1983 per la recinzione al certificato di abitabilità, dalle pratiche edilizie successive al tempo trascorso, fino ad arrivare al principio di proporzionalità, al diritto di superficie, alla fiscalizzazione dell’abuso e a una presunta deroga alle distanze contenuta nel Piano di zona del PEEP.
Ed è proprio su questo insieme di argomentazioni che si è sviluppato il ragionamento del Consiglio di Stato.
Per capire davvero la decisione bisogna tenere distinti alcuni piani che, nella pratica operativa, tendono spesso a sovrapporsi fino quasi a confondersi, mentre sul piano giuridico restano ben separati.
Il primo riguarda le distanze tra fabbricati previste dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, che il Consiglio di Stato continua a trattare come prescrizioni inderogabili, salvo i casi tassativi in cui si è in presenza di pianificazione attuativa con previsioni planovolumetriche. Al di fuori di queste ipotesi, non c’è spazio per letture elastiche o per adattamenti legati al caso concreto.
Il secondo piano è quello del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) e, in particolare, dell’art. 31, che disciplina gli interventi realizzati in assenza di titolo o in difformità da esso e impone al Comune, una volta accertata la difformità, di adottare l’ordine di demolizione, configurando un potere che non lascia margini di discrezionalità.
C’è poi il tema dell’abitabilità, oggi agibilità ai sensi dell’art. 24 e seguenti del Testo Unico Edilizia, rispetto al quale la sentenza si colloca nel solco di un orientamento ormai consolidato: si tratta di certificazioni che attestano condizioni di sicurezza, salubrità e utilizzo dell’immobile, ma che non possono essere utilizzate per dimostrare la regolarità urbanistico-edilizia, perché le verifiche che le sorreggono restano funzionali a quel diverso profilo.
Infine, il richiamo al Piano di zona non è stato ritenuto sufficiente, perché la possibilità di derogare alle distanze tra fabbricati richiede una pianificazione attuativa effettiva e la presenza di previsioni planovolumetriche, elementi che nel caso esaminato non risultavano.
Il ragionamento del Consiglio di Stato si sviluppa in modo lineare, ma sempre ancorato ai fatti.
Il primo passaggio è quello più immediato: il titolo edilizio vale per ciò che autorizza e, nel caso esaminato, la concessione del 1981 prevedeva determinate distanze dai confini che non sono state rispettate nella realizzazione dell’edificio, e questa divergenza è già sufficiente a qualificare come abusiva la porzione difforme.
Subito dopo, il Consiglio di Stato affronta il tema della concessione edilizia del 1983 relativa alla recinzione ed esclude che possa avere qualsiasi effetto sul fabbricato, osservando che si tratta di un titolo riferito a un’opera diversa e che non contiene elementi utili per valutare la posizione dell’edificio rispetto ai confini.
Lo stesso ragionamento viene sviluppato sul certificato di abitabilità o agibilità, che viene ricondotto alla sua funzione propria, cioè quella di attestare la possibilità di utilizzare l’immobile sotto il profilo igienico-sanitario e della sicurezza, senza che ciò comporti un accertamento della conformità urbanistica, e questo resta vero anche nei contesti PEEP.
A quel punto il Collegio chiude il cerchio chiarendo che neppure le pratiche edilizie successive, riferite a interventi di manutenzione, possono incidere su una difformità che riguarda la collocazione del fabbricato nel lotto.
Uno dei passaggi più delicati riguarda il tema dell’affidamento, che i proprietari hanno cercato di sostenere facendo leva sia sul tempo trascorso sia sulla presenza di atti comunali successivi.
Il Consiglio di Stato esclude questa ricostruzione partendo da un dato che incide direttamente sulla possibilità di invocare la buona fede. La concessione del 1981 era stata rilasciata sulla base di rappresentazioni non corrispondenti allo stato reale dei luoghi e l’edificio è stato poi realizzato in difformità rispetto a quelle indicazioni, mentre la documentazione successiva non riportava elementi utili a ricostruire correttamente la posizione del fabbricato, con la conseguenza che non si è in presenza di una situazione idonea a generare affidamento incolpevole.
Dentro questo ragionamento si inserisce anche un principio che ha un impatto diretto sull’attività professionale, perché il Collegio ribadisce che la verifica delle misure del lotto ricade su chi presenta il progetto e realizza l’opera, senza che sia possibile scaricare su altri soggetti eventuali errori di rappresentazione.
Quanto al tempo trascorso, la sentenza richiama l’Adunanza Plenaria n. 9/2017 e chiarisce che l’ordine di demolizione mantiene la sua natura vincolata e non perde efficacia per il solo decorso del tempo, precisando anche che, se si vuole guardare al fattore temporale, il periodo rilevante è quello che intercorre tra la conoscenza dell’illecito da parte dell’amministrazione e l’adozione del provvedimento, e non quello che va dalla realizzazione dell’abuso.
In questo quadro, la natura ripristinatoria della demolizione rende irrilevante anche la posizione soggettiva dell’attuale proprietario, che può essere destinatario dell’ordine pur non avendo materialmente realizzato l’abuso.
La sentenza affronta anche altri profili che, nella pratica, vengono spesso utilizzati nel tentativo di ridimensionare gli effetti dell’ordine di demolizione.
Sul piano del regime sanzionatorio, il Consiglio di Stato conferma l’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 anche in presenza di diritto di superficie, chiarendo che il superficiario assume gli obblighi connessi all’intervento edilizio, compresi quelli di carattere reale legati al ripristino.
Dentro questo quadro si colloca anche la qualificazione della violazione delle distanze come variazione essenziale, con la conseguenza che la fiscalizzazione non può incidere sulla legittimità dell’ordine di demolizione, restando, al più, un tema che riguarda la fase esecutiva.
Non cambia il quadro neppure il richiamo al principio di proporzionalità, perché la relativa valutazione può emergere solo nella fase di esecuzione e non al momento dell’adozione dell’ordine.
E lo stesso vale per il Piano di zona del PEEP, che non può essere utilizzato per derogare alle distanze in assenza sia di una pianificazione attuativa effettiva sia di previsioni planovolumetriche.
In conclusione, il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello in parte inammissibile e in parte infondato, confermando quindi la legittimità dell’ordine di demolizione.
Il quadro che emerge è piuttosto chiaro nelle sue implicazioni. Quando il progetto indica determinate distanze, quelle distanze diventano parte del titolo edilizio e, se non vengono rispettate, la difformità non è un dettaglio ma incide direttamente sulla legittimità dell’intervento.
Gli atti successivi non possono sanare ciò che non riguardano, il certificato di abitabilità o agibilità non dimostra la regolarità urbanistica e il tempo non sistema nulla: un abuso resta tale, anche dopo anni.
Allo stesso modo, il diritto di superficie non esclude gli obblighi demolitori, la fiscalizzazione non incide sulla legittimità dell’ordine quando la difformità è qualificata come variazione essenziale e il Piano di zona non consente di derogare alle distanze in assenza delle condizioni previste dalla normativa statale.
In definitiva, la sentenza ribadisce un principio molto netto: non conta solo ciò che il piano consente in astratto, ma ciò che il titolo autorizza e, soprattutto, ciò che viene realizzato: quando questi due livelli non coincidono, l’abuso resta lì e non si supera né con atti successivi né con l’agibilità, e nemmeno con il passare del tempo.
