Tratto da: Lavoripubblici

Quando una stazione appaltante pubblica una proroga sull’Albo pretorio, da quel momento parte davvero il termine per impugnare oppure bisogna attendere una comunicazione diretta? E cosa accade se un operatore economico contesta quella scelta sostenendo che si tratti, in realtà, di un affidamento senza gara ma interviene fuori termine?

A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 281 del 13 gennaio 2026, ha chiarito un passaggio che nella pratica pesa più di quanto sembri. Prima ancora di verificare se un atto sia legittimo oppure no, bisogna capire quando è diventato conoscibile e da quel momento far decorrere il termine per impugnarlo.

La vicenda ha riguardato la gestione di una concessione relativa al servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale e di reintegro delle matrici ambientali a seguito di incidenti. La procedura era stata indetta nel 2021, con una durata di due anni e con la previsione della possibilità di proroga per un ulteriore biennio.

In prossimità della scadenza del rapporto, la stazione appaltante aveva inizialmente avviato una nuova procedura per il riaffidamento del servizio, scelta che però non ha avuto seguito. In un momento successivo, l’amministrazione ha deciso di non procedere con la nuova gara, ha revocato la relativa determinazione e ha optato per l’utilizzo della facoltà di proroga prevista dal contratto, ricorrendo nelle more anche a una proroga tecnica oltre la scadenza del primo periodo contrattuale. Con una determinazione adottata nel mese di dicembre 2024 è stata quindi disposta la proroga del contratto in essere.

Un operatore economico interessato alla nuova procedura ha chiesto chiarimenti sull’esito della gara e sulle determinazioni assunte dall’amministrazione e, una volta ricevuta risposta, ha proposto ricorso sostenendo che quella scelta non potesse essere qualificata come una vera proroga, ma integrasse nella sostanza un affidamento diretto al gestore uscente in assenza di gara.

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, ritenendo che l’atto immediatamente lesivo fosse la determinazione di proroga pubblicata sull’Albo pretorio e che la successiva comunicazione dell’amministrazione non fosse idonea a far decorrere un nuovo termine.

In sede di appello sono state riproposte le censure sia sotto il profilo della tempestività del ricorso sia con riferimento alla legittimità della scelta amministrativa.

Per comprendere la decisione è necessario partire dal quadro normativo che disciplina la decorrenza dei termini di impugnazione nel contenzioso in materia di appalti.

Il riferimento principale è l’art. 120 del codice del processo amministrativo, che prevede un termine di trenta giorni per proporre ricorso, termine che decorre dal momento in cui il provvedimento diventa conoscibile per il soggetto che intende impugnarlo. In questo passaggio assume un ruolo decisivo la modalità con cui l’atto viene portato a conoscenza degli operatori economici.

A tal fine rilevano anche le disposizioni del D.Lgs. n. 36/2023 in materia di pubblicità e trasparenza, in particolare gli artt. 84 e 85, che disciplinano la pubblicazione degli atti di gara a livello europeo e nazionale e individuano nella pubblicazione uno degli strumenti attraverso cui si realizza la conoscibilità legale degli atti.

Accanto a questo profilo processuale, nel giudizio erano stati richiamati anche gli artt. 48, 49 e 50 del D.Lgs. n. 36/2023, con riferimento ai principi che regolano gli affidamenti sotto soglia e, in particolare, al principio di rotazione. Si tratta di norme che avrebbero potuto assumere rilievo nel caso in cui la proroga fosse stata qualificata come un nuovo affidamento.

Tuttavia, come emergerà nella decisione, questi aspetti restano sullo sfondo, perché la questione decisiva riguarda la tempestività del ricorso e quindi il momento in cui l’atto deve ritenersi legalmente conoscibile.

Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR e ha ribadito un passaggio che, nella pratica, viene spesso sottovalutato.

Per i soggetti che non sono destinatari di una comunicazione individuale, la conoscenza dell’atto si perfeziona con la conclusione del periodo di pubblicazione nell’Albo pretorio, quando questa forma di pubblicità è prevista. Da quel momento l’atto diventa legalmente conoscibile e inizia a decorrere il termine per impugnarlo.

Non è necessario attendere una conoscenza completa di tutti gli elementi del provvedimento né una successiva interlocuzione con l’amministrazione. È sufficiente che dalla pubblicazione emerga la portata lesiva dell’atto.

Nel caso esaminato, la determinazione di proroga era stata pubblicata per quindici giorni e il termine per proporre ricorso ha iniziato a decorrere dalla scadenza di quel periodo. Il ricorso, notificato a distanza di tempo, è stato quindi ritenuto tardivo.

Il Collegio ha chiarito che la successiva nota dell’amministrazione non poteva incidere sulla decorrenza del termine, perché si limitava a rappresentare un contenuto già desumibile dall’atto pubblicato. Allo stesso modo, l’istanza di accesso agli atti non è stata ritenuta idonea a differire il termine, dal momento che la lesività del provvedimento era già percepibile e l’operatore era nelle condizioni di proporre ricorso nei termini, eventualmente integrandolo in un momento successivo.

Infine, è stata respinta anche la tesi del termine lungo di sei mesi. Il Consiglio di Stato ha osservato che, proprio qualificando l’atto come una sostanziale aggiudicazione senza gara, l’operatore riconosceva che la lesione era già chiaramente percepibile fin dal momento della pubblicazione.

L’aspetto più interessante della sentenza è forse proprio quello che il Consiglio di Stato non ha esaminato.

Le censure dell’operatore non erano marginali. Veniva sostenuto che la proroga fosse stata utilizzata per mantenere il rapporto con il contraente uscente, evitando di fatto il confronto concorrenziale e incidendo sul principio di rotazione. Si tratta di un tema tutt’altro che secondario, perché richiama il rapporto tra proroga contrattuale, affidamento diretto e limiti posti dal D.Lgs. n. 36/2023.

Eppure il giudice non è entrato su questo terreno.

La ragione è tutta nella struttura del processo amministrativo. Una volta accertata la tardività del ricorso, viene meno la possibilità stessa di esaminare il merito della vicenda. La questione non è se la proroga fosse legittima oppure no, ma il fatto che quella valutazione non può essere svolta quando il ricorso è stato proposto oltre i termini.

La sentenza, da questo punto di vista, è molto netta. Il rispetto dei termini non è un profilo formale, ma è la condizione che consente al giudice di esercitare il proprio sindacato. Se quel passaggio viene meno, anche questioni potenzialmente fondate restano fuori dal giudizio.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione di primo grado, dichiarando irricevibile il ricorso per tardività.

Il punto che emerge con maggiore forza riguarda la gestione dei termini, che in questo caso ha inciso in modo decisivo sull’esito della controversia.

La pubblicazione sull’Albo pretorio, quando prevista, è idonea a far decorrere il termine per impugnare anche nei confronti dei soggetti che non ricevono una comunicazione diretta. Da quel momento l’atto è considerato legalmente conoscibile e il termine inizia a scorrere.

Una successiva comunicazione dell’amministrazione non sposta in avanti il dies a quo se si limita a rappresentare un contenuto già desumibile dall’atto pubblicato. Allo stesso modo, l’istanza di accesso agli atti non consente di differire il termine quando la lesione è già percepibile.

Prima ancora di discutere se una proroga sia legittima oppure no, bisogna quindi prestare attenzione al momento in cui l’atto diventa conoscibile. È in quel passaggio che si gioca davvero la possibilità di attivare la tutela giurisdizionale. Se il termine viene lasciato decorrere, il giudizio si ferma prima ancora di entrare nel merito e anche questioni rilevanti restano inevitabilmente fuori dal processo.