Il Consiglio di Stato (sentenza n. 8623/2025) affronta il rapporto tra pianificazione di recupero territoriale, disciplina del condono edilizio e tutela ambientale in aree sottoposte a vincoli stringenti. Il giudizio si colloca all’intersezione tra esigenze di riqualificazione di contesti degradati e limiti invalicabili posti dall’ordinamento alla sanabilità dell’abusivismo edilizio, soprattutto in ambiti costieri e protetti.

Il caso

Una società operante nel settore turistico-ricettivo ha presentato al Comune una proposta di Piano di Intervento di Recupero Territoriale (PIRT) relativa a un’area insulare di rilevanza paesaggistica, caratterizzata dalla presenza di manufatti edilizi realizzati in assenza di titolo. L’area interessata ricadeva all’interno di un contesto urbano di recupero di interesse paesaggistico ed era altresì inclusa in una zona sottoposta a tutela ambientale e naturalistica, istituita anche in funzione dell’adempimento di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.

Il procedimento amministrativo si è sviluppato attraverso una conferenza di servizi preliminare e una successiva conferenza decisoria, nel corso della quale il proponente ha introdotto modifiche progettuali a seguito delle osservazioni delle amministrazioni coinvolte. All’esito del procedimento, l’amministrazione comunale ha adottato un provvedimento di rigetto definitivo della proposta di PIRT, ritenendola improcedibile.

La società proponente ha impugnato il diniego davanti al giudice amministrativo, deducendo in sintesi:

• la violazione delle regole procedimentali sulla conferenza di servizi, con particolare riferimento alla mancata valutazione delle osservazioni presentate in sede di preavviso di rigetto;
• il difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’amministrazione si sarebbe limitata a un richiamo formale alla disciplina urbanistica senza una reale valutazione del progetto;
• l’erronea interpretazione dell’istituto del PIRT, che, secondo la ricorrente, sarebbe finalizzato proprio al recupero di contesti compromessi da edilizia abusiva, anche mediante una deroga alla disciplina ordinaria della sanabilità;
• la formazione di un silenzio-assenso da parte di una delle amministrazioni coinvolte nella fase finale della conferenza di servizi;
• il diritto al risarcimento del danno per l’illegittimo arresto del procedimento.

Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure.

In appello la società ha ribadito, con un’unica censura articolata, che il Piano di Intervento di Recupero Territoriale avrebbe natura speciale e finalità derogatorie, essendo volto al recupero di contesti compromessi da edilizia abusiva anche non sanabile secondo la disciplina ordinaria. Da ciò deriverebbe l’errore dell’amministrazione nell’aver subordinato l’ammissibilità del piano a una verifica preliminare di sanabilità, che avrebbe invece dovuto essere svolta nell’ambito di una valutazione complessiva del progetto. La società ha inoltre sostenuto che le modifiche progettuali apportate avrebbero richiesto una nuova valutazione di merito, che il mancato parere espresso di una delle amministrazioni competenti avrebbe determinato la formazione del silenzio-assenso e che la domanda risarcitoria era già adeguatamente motivata in primo grado.

Le amministrazioni appellate hanno resistito, eccependo anche l’inammissibilità dei motivi ritenuti nuovi e confermando la correttezza dell’operato amministrativo.

Il Piano di Recupero Territoriale può legittimare edifici non sanabili secondo la legge?

Il Collegio ha ritenuto l’appello infondato, potendo quindi prescindere dall’esame delle eccezioni di rito sollevate dalle amministrazioni resistenti. In via preliminare è stato richiamato il contenuto della disciplina urbanistica applicabile, che consente al Comune di adottare un Piano di Intervento di Recupero Territoriale quale strumento di pianificazione paesaggistico-territoriale, subordinandolo però a una verifica di compatibilità degli interventi proposti con le esigenze di tutela ambientale e, soprattutto, a una valutazione sulla sanabilità dell’edificato abusivo coinvolto.

Il diniego opposto in sede di conferenza di servizi si fonda proprio su questo presupposto: la sanabilità degli immobili deve essere accertata secondo la disciplina ordinaria, mentre la tesi dell’appellante, secondo cui tale verifica sarebbe superflua in presenza di un PIRT, non è stata condivisa. Il Comune, infatti, ha correttamente svolto una relazione sulla sanabilità dell’edificato, limitandosi a valutare se sussistessero i presupposti per applicare le premialità volumetriche previste dalla normativa urbanistica, le quali presuppongono comunque la legittimità o almeno la sanabilità dei manufatti.

Ciò che assume rilievo decisivo è che la disciplina del PIRT non consente di sanare volumi che non lo siano già secondo la legge. Un’interpretazione diversa finirebbe per introdurre, tramite uno strumento pianificatorio, una forma di condono non prevista dall’ordinamento. La normativa, al contrario, impone al Comune di verificare la sanabilità proprio per evitare che il piano diventi un mezzo di aggiramento dei limiti legali. Nel caso concreto, l’istruttoria ha evidenziato la presenza di volumi realizzati in area costiera vincolata e in epoca non compatibile con la normativa sul condono, con conseguente impossibilità di considerarli ai fini del piano.

Il Collegio ha inoltre chiarito che la nozione di “edificato abusivo” rilevante ai fini del PIRT presuppone una pluralità di costruzioni tale da determinare una trasformazione unitaria e significativa del territorio, mentre nella fattispecie si trattava di singole porzioni edilizie, non riconducibili a un complesso organico recuperabile. Anche sotto questo profilo, dunque, non poteva riconoscersi alcuna premialità volumetrica.

È stato poi ritenuto inconferente il richiamo giurisprudenziale operato dall’appellante, poiché riferito a fattispecie diverse, non attinenti a piani di recupero territoriale. Quanto al dedotto silenzio-assenso, il Collegio ha escluso che potesse essersi formato, dal momento che la convocazione della conferenza chiariva espressamente che la mancata partecipazione avrebbe comportato la conferma dei pareri già resi.

Alla luce di tali considerazioni, l’appello principale è stato respinto