La sentenza 565/2026 del Tar Sardegna affronta il tema della corretta individuazione del momento di “inizio dei lavori” ai fini della validità del titolo abilitativo. In particolare, il giudice amministrativo è chiamato a stabilire se attività preparatorie o interventi interni possano essere considerati idonei a evitare la decadenza del permesso di costruire, oppure se sia necessario un avvio concreto e significativo dell’intervento edilizio nel suo complesso.
Il caso
La vicenda in esame vede contrapposti due proprietari confinanti, un soggetto titolare di un intervento edilizio e l’amministrazione comunale. I primi hanno impugnato una serie di atti con cui il Comune aveva autorizzato la realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione di un fabbricato, successivamente modificato mediante variante e accompagnato da una proroga dei termini di esecuzione dei lavori. In particolare, sono stati contestati sia il titolo edilizio originario, sia la variante approvata, sia la proroga concessa, nonché alcune disposizioni urbanistiche comunali ritenute illegittime nella parte in cui consentirebbero deroghe ai limiti di altezza e al calcolo delle volumetrie. I ricorrenti hanno inoltre impugnato ulteriori atti connessi, tra cui comunicazioni relative all’inizio dei lavori e riscontri dell’amministrazione a proprie istanze. Parallelamente, il soggetto beneficiario del titolo edilizio ha proposto un autonomo ricorso contro il provvedimento con cui il Comune ha dichiarato la decadenza dei titoli autorizzativi, ritenendo che i lavori non fossero stati avviati entro il termine previsto dalla legge. Tutti i giudizi, caratterizzati da una stretta connessione oggettiva e soggettiva, sono stati riuniti dal giudice amministrativo per una decisione unitaria.
Quali attività possono dimostrare l’inizio effettivo dei lavori edilizi ai fini della non decadenza del titolo?
In via preliminare, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi ai sensi dell’art. 70 del codice del processo amministrativo, in considerazione della loro evidente connessione sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo, nonché in accoglimento delle richieste formulate dalle parti. Tale riunione consente una trattazione unitaria della controversia e una decisione coerente rispetto ai diversi atti impugnati, strettamente collegati tra loro.
Nel merito, la questione principale e logicamente pregiudiziale riguarda il ricorso proposto contro il provvedimento con cui l’amministrazione comunale ha dichiarato la decadenza dei titoli edilizi precedentemente rilasciati per la realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione di un edificio con incremento volumetrico e interventi di riqualificazione energetica.
Il ricorso non è fondato.
Il Collegio richiama l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa secondo cui l’effettivo inizio dei lavori, rilevante ai fini di evitare la decadenza del titolo edilizio, non può essere valutato in modo astratto o meramente formale, ma deve essere accertato in concreto, con riferimento alla natura, alla dimensione e alla complessità dell’intervento autorizzato. Tale impostazione risponde all’esigenza di impedire che il termine previsto dalla legge per l’avvio dei lavori possa essere eluso mediante attività solo apparentemente significative, ma in realtà prive di una reale incidenza sull’attuazione dell’opera.
In questa prospettiva, l’inizio dei lavori deve essere desunto da un insieme di elementi fattuali rilevabili sul sito dell’intervento, quali l’effettiva organizzazione del cantiere, la presenza di mezzi e maestranze, l’esecuzione di opere di demolizione o sbancamento e, più in generale, lo svolgimento di attività idonee a dimostrare in modo non equivoco la volontà del titolare di procedere alla realizzazione dell’opera fino al suo completamento. Non sono invece sufficienti attività preparatorie, interne o di limitata incidenza, che non risultino coerenti con l’avvio concreto dell’intervento edilizio nella sua globalità.
Applicando tali principi al caso di specie, emerge che il titolo edilizio autorizzava un intervento particolarmente articolato, consistente nella realizzazione di un nuovo edificio di rilevanti dimensioni, mediante la demolizione di una preesistenza e la successiva ricostruzione con incremento volumetrico, anche in virtù di premialità connesse all’efficientamento energetico.
Entro il termine annuale previsto dalla normativa, il soggetto interessato ha formalmente comunicato l’inizio dei lavori e ha eseguito alcune attività, consistite prevalentemente in interventi interni su un edificio esistente. Tali lavorazioni hanno riguardato, in particolare, l’installazione di impianti per la climatizzazione e la produzione di acqua calda, la sostituzione degli infissi, nonché operazioni di rimozione di impianti e componenti interne, funzionali a successive attività di demolizione.
Tuttavia, tali interventi si sono svolti esclusivamente all’interno degli edifici esistenti e non sono stati accompagnati da opere esterne significative, né da attività tipicamente indicative dell’avvio del cantiere, quali demolizioni visibili, sbancamenti del terreno o una concreta organizzazione del cantiere percepibile dall’esterno. Inoltre, tali lavorazioni risultano avviate in prossimità della scadenza del termine annuale, elemento che rafforza il dubbio circa la loro effettiva funzione di avvio sostanziale dell’intervento edilizio.
Il Collegio evidenzia, inoltre, che le attività svolte non appaiono coerenti con la logica esecutiva dell’intervento autorizzato. In particolare, risulta poco plausibile che un intervento complesso di demolizione e ricostruzione venga avviato mediante lavorazioni limitate all’efficientamento energetico di una sola porzione dell’edificio esistente, senza che siano state previamente intraprese le operazioni fondamentali di demolizione e predisposizione del cantiere. Tali ultime attività, infatti, rappresentano normalmente il primo e più evidente indice dell’effettiva volontà di procedere alla realizzazione di un nuovo organismo edilizio.
Deve inoltre rilevarsi che le opere di maggiore rilevanza, quali la predisposizione del cantiere e l’avvio delle attività di demolizione, risultano essere state intraprese solo in un momento successivo, quando il termine per l’inizio dei lavori era ormai decorso, circostanza che conferma l’assenza di un avvio tempestivo e sostanziale dell’intervento.
Il Collegio ritiene pertanto che le attività svolte entro il termine di legge non siano idonee a integrare un effettivo inizio dei lavori, in quanto non espressive di una concreta e inequivoca volontà di realizzare l’intervento edilizio nella sua interezza, ma piuttosto riconducibili a lavorazioni preliminari o autonome rispetto all’opera complessiva.
Non assume rilievo decisivo neppure la circostanza che tali lavorazioni abbiano comportato un impegno economico significativo, poiché ciò che rileva non è il valore economico delle opere, bensì la loro idoneità funzionale a dimostrare l’effettiva attuazione del progetto edilizio autorizzato.
Parimenti infondate risultano le censure relative a presunti vizi istruttori o a una valutazione incompleta dei fatti, atteso che l’amministrazione ha basato la propria decisione anche sulle stesse attività dichiarate dall’interessato, procedendo a un apprezzamento complessivo e coerente della situazione fattuale.
Deve inoltre escludersi qualsiasi profilo di contraddittorietà nell’azione amministrativa, non potendosi attribuire valore vincolante alla mera presa d’atto della comunicazione di inizio lavori avvenuta in una fase procedimentale precedente, in assenza di una verifica sostanziale sull’effettivo avvio dell’intervento.
Alla luce delle considerazioni svolte, il provvedimento di decadenza deve ritenersi legittimo.
Ne consegue il rigetto del ricorso proposto avverso tale atto. La confermata validità della decadenza determina altresì la sopravvenuta carenza di interesse degli altri ricorrenti, i quali avevano impugnato i titoli edilizi originari, ormai privi di efficacia proprio in conseguenza del provvedimento di decadenza.
