Espropriazione per pubblico interesse – Occupazione illegittima – Restituzione – Acquisizione sanante – Alternative

In caso di illegittima occupazione di terreni privati, la pubblica amministrazione non può permanere in una situazione di inerzia rispetto all’illecito permanente determinato dall’occupazione abusiva, ma deve necessariamente scegliere tra la restituzione del bene ai proprietari, previa riduzione in pristino delle opere eventualmente realizzate, ovvero l’attivazione di un legittimo titolo di acquisizione dell’area, mediante il potere di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. (1).

In motivazione la sezione ha precisato che il meccanismo indennitario-risarcitorio previsto dall’art. dell’articolo 42 bis è stato ritenuto, da ultimo, conforme all’art. 1 , prot. 1, dalla decisione della Corte Edu sez. I, 5 dicembre 2023, Domenica Sorasio e altri c. Italia. In tale decisione, infatti, la Corte Edu, dopo aver richiamato la propria giurisprudenza (Guiso-Gallisay c. Italia no. 58858/00, §§ 18-48, 22 dicembre 2009) per inquadrare il diritto e la prassi italiana in materia di espropriazione e per delineare i principi espressi in merito alla quantificazione dell’indennizzo che dovrebbe mirare a una totale eliminazione delle conseguenze dell’ingerenza illegittima nel diritto di proprietà Papamichalopoulos e altri c. Grecia, 31 ottobre 1995, § 38, Serie A n. 330-B, e Scordino c. Italia § 37), ha evidenziato che il legislatore italiano, nell’introdurre l’art. 42 bis citato, ha risposto all’indicazione data dalla Corte stessa, ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione, nella causa Scordino c. Italia adeguatamente scoraggiando le pratiche incompatibili con le regole dell’espropriazione in buona e dovuta forma, adottando misure dissuasive e ritenendo responsabili coloro che ponessero in essere tali pratiche. In particolare, in merito all’accertamento in ordine alla adeguatezza dell’importo del risarcimento delineato dall’art. 42-bis, ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione, la Corte ha osservato che laddove la restituzione non è possibile l’indennizzo corrispondente al pieno valore del terreno alla data in cui in cui la proprietà era stata persa, costituisce una forma di riparazione appropriata. La Corte ha, inoltre, stabilito che un risarcimento nazionale basato sul valore di mercato della proprietà dell’immobile costituisse un risarcimento adeguato e sufficiente al fine di privare un ricorrente del suo status di vittima rispetto alla sua denuncia di essere stato illegittimamente espropriato del suo terreno mediante un’espropriazione “costruttiva” (cfr. Armando Iannelli c. Italia, cit, §§ 35-37).
Espropriazione per pubblico interesse – Occupazione illegittima – Illecito permanente – Risarcimento danni

In caso di occupazione e trasformazione di un bene immobile privato da parte della pubblica amministrazione in assenza di valido decreto di esproprio o a seguito del suo annullamento, l’occupazione integra un illecito permanente che dà luogo al diritto del proprietario al risarcimento dei danni per il periodo non coperto da eventuale occupazione legittima, corrispondente alla perdita delle utilità ricavabili dal bene sino alla restituzione o all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n, 327. (2).

Espropriazione per pubblico interesse – Occupazione illegittima – Azione risarcitoria – Ammissibilità

In caso di occupazione sine titulo di terreni privato da parte della pubblica amministrazione non è ammissibile postergare l’esame della domanda di risarcimento del danno –  riferito alla  specifica possibilità di esercizio del diritto di godere e  disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione – subordinandola all’eventuale esercizio del  potere di acquisizione sanante, atteso che ciò comporterebbe il riconoscimento di effetti all’occupazione abusiva, in contrasto con l’art. 117 Cost. e con l’art. 1 Prot. add. CEDU. (3).

In motivazione la sezione ha precisato che a partire dalle pronunce dell’Adunanza plenaria intervenute nel 2020, è stato superato anche il precedente orientamento interpretativo (recepito da Cass. civ., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735), secondo il quale l’illecito spossessamento del privato da parte dell’amministrazione pubblica e l’irreversibile trasformazione del bene per la costruzione di un’opera dichiarata di pubblica utilità non determinava l’acquisizione del fondo da parte dell’amministrazione, ma configurava un illecito permanente ex art. 2043 c.c. ed il privato aveva sempre il diritto di richiederne la restituzione, salvo che non avesse preferito ottenere il controvalore del bene rimasto nella sua titolarità. Infatti, alla stregua di tale oramai superata impostazione, in alternativa alla restituzione, al proprietario era sempre concessa l’opzione per la tutela risarcitoria per equivalente, con una implicita “rinuncia abdicativa” al diritto domenicale sul fondo irreversibilmente trasformato, che peraltro non determinava, in maniera automatica, il suo acquisto da parte dell’amministrazione. Viceversa, l’Adunanza plenaria (Cons. Stato, Ad. plen., 20 gennaio 2020, nn. 4, 3, 2, ogetto della News UM n. 16 del 3 febbraio 2020) ha ricondotto l’area della tutela offerta al proprietario del bene “irreversibilmente trasformato” entro il perimetro disegnato dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, il quale costituisce, sul piano della tutela in forma specifica, un “sistema chiuso ed autosufficiente” al cui interno devono trovare compiuta regolazione tutti i rapporti tra l’amministrazione occupante sine titulo e il proprietario. Secondo questa oramai ricevuta impostazione, nel campo dell’espropriazione per pubblica utilità non hanno più spazio elaborazioni giurisprudenziali che, come quella che desumeva dalla domanda risarcitoria, proposta in presenza di occupazione illegittima, un’implicita rinunzia alla proprietà, se forse giustificate in assenza di una base legale, non si giustificano più una volta che intervenga un’esplicita disciplina normativa. E ciò proprio perché alla possibilità di desumere dalla domanda risarcitoria, proposta in presenza di occupazione illegittima, un’implicita rinunzia alla proprietà del bene da parte del privato proprietario, osta l’assenza di qualsiasi base legale.

(1) Conformi: Ex multis. Cons. Stato, sez. IV, 8 aprile 2024, n. 3193; C.g.a. reg. sic., sez. giur., 2 maggio 2022, n. 530; 28 giugno 2021, n. 631; Cons. Stato, Ad. plen., 20 gennaio 2020, nn. 2, 3,4; Cons. Stato, Ad. plen. 9 febbraio 2016, n. 2; Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2014 n. 4696; 26 marzo 2013, n. 1713; 29 agosto 2012 n. 4650; 2 settembre 2011, n. 4970.

(2) Conformi: Cons. Stato, Ad. plen., 20 gennaio 2020, nn. 2, 3,4; sulla configurazione dell’occupazione sine titulo come illecito permanente: ex multis anche Cass. civ., sez. I, ord., 4 dicembre 2025, n. 26742; Cons. Stato, Ad. plen., 9 febbraio 2016, n. 2.

(3) Difformi: Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8559; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025 secondo cui quello risarcitorio per l’occupazione illegittima del bene, infatti, è un aspetto strettamente connesso all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sicché, sino a quando l’amministrazione non si determina ad esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l’occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato e, conseguentemente, dovendosi considerare anche quest’ultima come relativa ad un potere amministrativo non ancora esercitato, la domanda non potrà che essere rigettata. Secondo tali precedenti, qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l’emanazione dei rimedi di tutela previsti dall’ordinamento (e, dunque, dall’art. 42-bis cit.), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l’amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base al quale sono formulate le medesime pretese.

Consiglio di Stato, sezione IV, 11 marzo 2026, n. 1989 – Pres. Neri, Est. Furno